農村家庭承包制的評價與展望

摘要 農村家庭承包制在其實施的30年中產生了巨大的制度績效，引發了土地制度、經營管理制度、用工制度和分配制度等方面的變革。隨著我國社會主義市場經濟體制的構建和現代化進程的加快，家庭承包制的缺陷也日益顯露，在一定程度上阻礙了農村生產力的發展。農村家庭承包制完善與創新的基本思路是：在家庭承包制的基礎上實現土地的適度規模經營；建立因地制宜的土地經營權的流轉機制；構建農業社會化服務體系。

關鍵詞 農村；家庭承包制；土地經營權

中圖分類號F301.1 文獻標識碼A 文章編號1671-6604(2008)06-0013-04

黨的十一屆三中全會召開之后開始的經濟改革首先以農村為發端，隨后向城市和整個國民經濟擴展。1978年，安徽鳳陽縣小崗生產隊率先實行農村家庭承包責任制，開創了農村改革的先河。1980年9月，中共中央印發了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》會議紀要，這是中共中央首次以文件的形式明確肯定黨的十一屆三中全會以來農民群眾創造的以包產到戶為代表的農業生產責任制的新形式。由承包制開始的農村、農業、農民的偉大變革不僅解決了困擾中國多年的溫飽問題，引發了鄉鎮企業的異軍突起，啟動和促進了“三農”的現代化進程，而且推動了全國改革開放和整個社會的進步和發展。然而，隨著我國社會主義市場經濟體制的構建和現代化進程的加快，家庭承包制的缺陷也日益顯露，在一定程度上阻礙了農村生產力的發展。面對日益突出的“三農”問題，我們需要研究和總結實行農村家庭承包制的經驗和教訓，完善家庭承包制，優化土地資源，增加農民收入。

一、農村家庭承包制的績效評價

農村家庭承包制在其確立的初期，調動了農民的生產積極性，促進了勞動生產率的提高；推動了農民人均收入的增長。促進了生活水平的提高；釋放了農村剩余勞動力，加速了城鎮化進程；繁榮了農村市場，推進了農業產業化發展。家庭承包制具有很強的現實性和可操作性，對中國農業乃至世界農業的發展具有積極意義，在其實施的30年中產生了巨大的制度績效，引發了相關制度的變革。

第一，土地制度方面改變了農業合作化、集體化建立起來的土地“集體所有、統一使用”的制度，創造出土地“集體所有、家庭使用”的新制度，即農村土地的所有權屬于集體，集體經濟組織的成員以承包的形式使用所有的土地，集體與社員之間以合同的方式明確各自的權利和責任。土地的家庭承包制使農民自覺自愿地在承包地上增加投入，單位土地面積農產品產量迅速增加，于1996年實現了糧食平衡有余，結束了農產品長期短缺的歷史。

第二，經營管理方面改變了過去“集中勞動、統一經營”的制度，創造出“統分結合、雙層經營”的新制度，即家庭承包經營制是在土地等基本生產資料集體所有的基礎上，產生社員家庭承包經營和集體統一經營兩個經營層次。家庭承包經營使勞動經營組織形式發生了改變，由血緣關系組成的家庭生產經營單位與由多個家庭組成的集體經營單位相比，前者更具有內聚力和向心力，勞動的第一主動性得到充分發揮。勞動的有效性在家庭承包的土地上得到了充分的體現。

第三，用工制度方面改變了過去的“集體勞動”，實現了“自主勞動”。農民在生產經營、產業結構的選擇上能夠以市場為依托，可以靈活自主地安排農活、家務和其他事務，從而有利于農村勞動力在城鄉之間自由流動。此外，家庭承包制恢復了家庭作為生產單位的功能，調動了家庭成員的勞動積極性。

第四，分配制度方面改變了過去“按工分計算勞動報酬”的做法，將勞動成果與報酬直接掛鉤，“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，真正體現了“多勞多得，少勞少得”的按勞分配原則。

我國自古以農立國，但是很長時間滿足不了人們的溫飽，糧食問題成為新中國領導人最頭疼的問題之一。家庭承包制促進了糧食生產，使我們告別了糧食短缺的年代，具有決定性和戰略性的意義。

二、農村家庭承包制的缺陷分析

作為一項制度創新，家庭承包制在初期促進了我國糧食的增長和整個社會的進步，但是它不可能一勞永逸地解決農業發展中的全部問題。我國的農地不僅要求具備經濟功能，即就業和收入功能，還要求其提供社會保障功能。作為變集體所有、集體經營為集體所有、家庭經營的土地制度安排，在土地的使用和收益分配上不僅要實行土地的優、劣、遠、近的平均搭配，而且要人人“平等”地占有。因此，隨著經濟的發展和改革的深化，農村家庭承包制的缺陷也日益顯露。

1 從發展農業產業化的角度來看，農業應該實行規模經營，從而可以降低成本、增加利潤、提高經濟效益，而家庭承包責任制根本不可能達到規模經營的要求。實行承包制后，原來生產隊的土地和其他生產資料都平均地按照家庭人口的多少分配到各農戶。為了能使土地在分配承包過程中做到公平，結果形成見地平分的局面。根據國務院農村研究中心1986年對全國280個村(固定觀察點)調查，平均每個農戶土地規模為9.2畝，分為8.99塊，平均每塊面積為1.02畝。其中經營10畝以下土地的農戶占調查戶數的68.82％。地塊狹小、分割細碎的特點十分明顯。

2 從發展農業機械化的角度來看，只有農地面積具有一定的規模，才能統一使用大型的農業機械進行耕作、收割和防治病蟲害等。但是，由于家庭承包經營土地的面積有限，有的相鄰地塊種植不同的作物，給統一機械化耕作帶來了很大的困難，很多地方的農業生產又回到了肩扛手拉的狀態，從而阻礙了農業機械化的發展進程。

3 從發展農業專業化的角度來看，各個地區的農業生產都應該實行統一規劃，集中種植某一種或少數幾種農作物。但是，在家庭承包經營責任制下，每個農戶都是根據自己的利益和預期來決定該種植哪些農作物，如果使用行政手段強迫農民統一種植，則是對農戶經營權的嚴重侵犯。

4 從土地產權關系來看，農地產權主體模糊，導致農地交易(流轉)難以進行。中國農村的土地歸集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但對于農村集體土地所有權的代表究竟是誰，立法和實踐中都不甚明確。《憲法》規定：農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《民法通則》規定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織所有。已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(鎮)農民集體所有。《土地管理法》規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。由此可以看出，集體土地產權的主體有3種形式：鄉(鎮)農民集體經濟組織、村農民集體經濟組織和村民小組農民集體經濟組織。可以簡化為“鄉(鎮)、村、組”3級。隨著社會分工的發展，一部分農業勞動力要從農業轉移到非農產業，需要農地交易市場為農村勞動力的轉移創造條件。市場交易必須以產權清晰為前提，由于用于交易的農地的歸屬及其權利的邊界不能確定，也就不可能有正常的農地市場交易。

5 從家庭承包制的內涵來看，“雙層經營”名不副實。家庭承包制的真實含義是分戶承包經營，集體組織提供產前、產中、產后服務。實行家庭承包制以后，作為基礎層次的承包戶，是沒有土地所有權和處置權的經營主體；集體層次負責土地的發包、收取承包費和“三提、五統”，并不經營。但實際上，該由鄉村集體辦的事情集體沒有辦好、沒有“統”好，集體服務的發展很不盡如人意，而且雙層經營體制同農地集體所有制相結合是農村基層干部腐敗、農民利益被任意侵犯的制度和政策根源。

6 從家庭承包制的實質來看，土地承包經營權不穩定。應當說家庭承包制是我國農民在農村改革之初既有的制度環境下所做出的一種理性選擇，但是，作為家庭承包制核心的“承包”關系并不是一種完善的結構。農地集體所有制的一個基本特征是：任何農民，只要他是特定集體中的一員，他對集體土地的享有權就與生俱來且不需要支付任何代價。盡管我國的農地承包經營權受到國家法律的保護，但是由于農民被賦予了平等地擁有集體土地的權利，由此而生成的土地承包經營權就必然要求集體土地能夠隨著人口的變化而進行調整。

通常情況下，土地所有者希望出租土地的期限越短對其越有利；而土地使用者希望所使用土地的期限越長對其越有利。早在20世紀80年代初期，我國政府就對農村土地的承包使用期限作出了15年不變的承諾。在第一輪土地承包即將到期之前，中央又作出了土地承包期30年不變的承諾(營造林地和“四荒地”治理等開發性生產的承包可以達到50年、70年)。在第二輪的土地承包工作中，中央再次重申，穩定土地承包關系是黨和農村政策的核心內容。中共中央十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出，“要堅定不移地貫徹土地承包期再延長三十年的政策，同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權”。從中央的一系列政策可以看出，穩定和延長土地的承包期是穩定土地承包關系的核心問題。現實生活中農民的土地承包期并不穩定，根據中國土地制度課題組的調查，自實行家庭承包制以來，已有65.2％的村對承包地進行過調整，其中的80％是由于農村人口的增減而重新分配土地。承包權經常變動，容易使農民缺乏對農地產權的穩定感和權屬感，無法對特定地塊的地權形成長期而穩定的預期；對于農地資源的改良、對附著于農地上的投資和其他經濟行為產生消極的影響。

三、完善農村家庭承包制的思考

農村家庭承包制作為當前與今后相當長歷史時期存在的我國農村的基本制度安排，必須在堅持勞動群眾集體所有制性質不變、堅持農村土地承包關系長久穩定的前提下，隨著時代的發展而不斷改進和完善，其基本思路是：在家庭承包制的基礎上實現土地的適度規模經營；建立因地制宜的土地經營權的流轉機制；構建農業社會化服務體系。

第一，在家庭承包制的基礎上實現土地的適度規模經營。規模經營是指在一定的經濟、技術、自然條件下，農業生產單位采取合理的規模結構，合理配置土地、勞動力、資本、技術等各種要素進行生產經營以取得最佳規模效益。在早期學者們的討論中，常常有人將家庭經營與規模經營看成是一對矛盾，其實它們并不矛盾。家庭經營的側重點在于經營主體為家庭，而規模經營的側重點在于經營客體即土地的規模。

鄧小平曾經指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程。”鄧小平指出的“第二個飛躍”，即發展適度規模經營，指明了我國農業發展的長遠方向。適度規模經營并非是對家庭承包責任制的否定，而是在市場經濟條件下，對家庭承包責任制的延續和發展，是家庭承包責任制在內容上的擴充。適度規模經營有利于土地產出率、勞動生產率和產品商品率的提高；能夠促使農業區域化布局、專業化分工生產、一體化經營、社會化服務，使大量剩余勞動力轉向非農產業，促進生產要素的優化組合和產業結構合理化；適度規模經營必然促使農業的現代化要素的投入，包括現代農業技術、現代農業機械的廣泛使用，有利于農業現代化的推進。規模經營可采取多種類型，影響較大的有以下4種：一是建立在集體農場基礎之上的農地規模經營；二是建立在以種糧大戶(家庭農場)和以村服務組織為依托的村或站辦農場基礎之上的農地規模經營；三是“區域種植、統種分管”形式的農地規模經營；四是“反租倒包”土地使用權流轉形式的農地規模經營。從家庭小規模經營向適度規模經營轉變的重要橋梁是土地承包經營權的流轉。土地承包經營權流轉并沒有改變土地的承包關系，通過有償轉讓土地，可以將土地集中使用，實現土地的規模經營。

第二，建立因地制宜的土地經營權的流轉機制。在家庭承包制的制度框架下，農地產權結構被分為3種權利，一是所有權，二是承包權，三是經營權(使用權)。因此，土地經營權流轉的含義就是指擁有農地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，也即保留承包權，轉讓使用權。

在市場經濟條件下，土地作為一種資源，必然要流動和優化配置。2008年10月召開的黨的十七屆三中全會上提出，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全農村土地承包經營權市場，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。土地經營權的流轉要在堅持家庭承包制的前提下進行，堅持“自愿、有償、規范、有序”的原則。土地經營權流轉的主體是農戶，鄉鎮政府和村級集體經濟組織不能包辦代替和強迫。要建立和完善農地流轉制度，應著重解決好以下幾個問題：一是根據自愿、有償的原則，制定相應的政策，引導有其他就業門路并有穩定收入的農戶脫離土地，進人小城鎮，把土地的承包經營權轉讓給其他農戶。二是有條件的地方，可根據農民的意愿，在能夠提高勞動生產率和土地產出率的前提下，采取“家庭農場”、“專業大戶”等形式，推進土地的適度規模經營。三是建立土地經營權的登記制度，為開發土地使用權交易市場打下基礎。四是規范農地流轉的法律程序。要制定相應的法律法規，對農地有償轉讓的形式、適用范圍，轉讓雙方法律地位的審核，轉讓的申請與審查，權利變更的確認、登記和發證，轉讓的限制等等，都應進行規范。五是在土地流動的過程中，要充分考慮到有些貧困農戶因負債等原因被迫出讓自己賴以生存的土地使用權，對此要加以限制。

第三，健全農業社會化服務體系。農業社會化服務是現代農業區別于傳統農業的重要標志。一方面，建立健全農業社會化服務體系是解決家庭農業的小生產方式與大市場之間矛盾的客觀需要。家庭農業固有的局限性使得農業生產不能滿足社會日益增長的需要，特別是這種小生產方式與發展社會主義市場經濟的矛盾越來越尖銳，客觀上要求加快建立健全農業社會化服務體系的步伐。另一方面，在市場經濟條件下，隨著土地規模經營不斷發展，規模經營大戶迫切需要多方面的配套服務和支持。農業社會化服務是一個龐大的經濟系統，也是一個復雜的社會系統，它貫穿于農業生產的全過程，并且延伸到農業生產資料的供應和農產品加工、銷售等方面。就其過程來分，可分為產前、產中和產后服務；從組織制度上，可分為公共服務、集體服務和個人服務；從服務項目上，可分為供應服務、生產服務、科技服務、市場信息服務、銷售服務、信貸服務、法律服務等。目前從總體來看，家庭經營適合我國現階段農村生產力水平的要求，但從生產力水平更高程度發展的需要來看，社會化大生產是一種歷史趨勢。要把家庭經營納入到社會化大生產的軌道上，在保持家庭經營優點的同時，積極組織社會化大生產，這就需要建立起能夠促進家庭經營和社會化大生產之間聯系的社會化服務體系。

(1)促進集體經濟組織的功能轉換。目前的集體經濟組織必須按市場經濟規則轉換成向農戶提供各種服務的機構。其服務內容包括：第一，提供購銷服務，即由集體經濟組織統一為農戶購買種子、化肥、農藥等農業生產資料；統一銷售農戶生產的產品，以降低農產品成本，提高產品競爭力。第二，提供作業服務，即由集體經濟組織統一機耕、機翻、機播等。第三，提供公益事業服務，即由集體經濟組織統一安排農民進行社區內的公益設施建設，改善人們的生活環境。

(2)促進工商企業農業服務組織的發展。可以由一些實力較強的農產品加工營銷企業與農戶聯合，通過經濟合同形式，結成利益共享、風險共擔的經濟聯合體。該組織有利于在較大范圍內組織生產和流通，把分散的農戶引導進入國內外大市場；有利于解決農戶在生產中遇到的各種難題，理順農戶與有關部門的關系，調動各方面的積極性；有利于科學技術的普及和應用，提高農民的素質，推動傳統農業向現代農業轉變。

(責任編輯 顧正彤)