城市化進程中的郊區農村土地問題

摘要 作為城市郊區村，何村的城市化與土地非農化密切相關。土地非農化的主要方式是土地征用。20世紀70年代以來，土地征用方式及其依據的法律法規發生了重要變化。何村征地的實踐取決于政府的相關政策，以及相關利益主體的博弈。當前，政府與新興市場力量日益強勢，被征地農民淪為弱勢。現行征地制度存在諸多弊端，亟需變革。應當通過重新調整利益分配，構建相對均衡與和諧的利益格局，增進失地農民權益，消除農村社會不穩定因素。

關鍵詞 城市化；城郊；農村；土地用途轉移；何村

中圖分類號K27 文獻標識碼A 文章編號1671-6604(2008)06-0036-09

位于揚州市西郊某鄉的何村，方圓2.2平方公里，轄14個村民小組。2005年全村有944戶，3 366人。20世紀70年代中期之前，該村經濟結構單一，工業幾乎空白，農業收人占總收入的80％以上。經過30余年的發展，該村經濟結構發生了根本性變化。2005年全村現價社會總產值2.98億元(按1990年不變價為l.37億元)，人均8.85萬元(按1990年不變價為4.07萬元)。農民家庭經營總收入8 158.3萬元，人均純收入9 626元。村集體可支配總收入480萬元，人均1 426元，全部來自非農產業。第一、二、三產業產值的比例是0.6：5.5：3.9，農業收入在農民家庭經營收入中所占比重降至21.1％。至2005年底，全村鋪設水泥路、柏油路9公里，基本實現境內道路硬質化。2006年在主干道、次干道以及部分巷道安裝了路燈，道路兩側栽種花草樹木，主干道上還修建了長約3公里的綠島。早在1995年，該村就全部實現了自來水入戶；2005年，生活用水排放實現了管網化。建造垃圾池52座，實現了垃圾袋裝、集中堆放、集中轉運處理。組建了專門的清潔隊伍，負責主干道和境內河流的保潔工作。還修建了幾處公益設施，如晨練廣場、晨跑長道，在新落成的村委會辦公樓內辟有老年活動中心和圖書室。1995年，何村通過了揚州市小康村驗收，10年后又通過了全面小康村驗收，成為該市創建全面小康先行村，走在揚州市農村城市化的前列。

何村現代化建設的過程，是揚州市城市化、現代化建設的組成部分。其中，土地非農化，即農業用地被各種形式非農化征用，在何村的現代化過程中又是一個重要因素。本文擬以何村為個案，具體考察城市郊區農村土地非農化的相關問題。

一

30多年來，何村土地用途的轉移主要有兩種性質：一種是嚴格意義上的國家征用，即縣級以上政府為了建設的需要，行使國家土地征用權，把村集體所有的土地轉為國家所有；另一種是鄉村兩級政權組織參照國家土地征用政策從農民手中取得土地，用于非農建設。出于論述簡便的需要，本文把兩者均稱之為土地征用。

20世紀70年代以來，何村土地用途轉移的過程大致分為3個階段：1972年～1984年，1985年～1998年，1999年以來。

在1972年～1984年階段，何村土地用途的變化主要是從農田轉變為水利建設用地。該村地勢高低不平，高田易旱，低田易澇。20世紀70年代初期，為了改變這種狀況，掀起了開溝挖渠、筑堤修閘、興修水利工程的熱潮，占用了部分農田。20世紀70年代中期，為改善該鄉部分村組的農業生產條件和生活環境，又實施大規模“旱改水”和水利疏浚工程，再次占用該村大片農田。在此期間，盡管也存在工業和交通建設等占用農地的情況，但數量遠不及水利建設。據統計，1972年一1984年間，何村用地總數約為418.3畝，其中水利建設213.9畝，約占51.1％。1971年末該村耕地2 253畝，人口2 367人，人均耕地O.95畝。1984年末，耕地減至1 860畝，人口增至2549人，人均耕地降至O.73畝。

1985年～1998年間，何村土地轉移495.84畝。其中，有3種不同性質的轉移，一是國家建設用地。據統計，國家建設用地206.5畝，占41.6％。但是，國家征地由前一時期的農田水利建設為主轉向以工業和交通用地為主，其中尤以交通建設居多。如1984年～1987年共征地112.5畝，其中交通建設占地104.5畝。

二是鄉鎮政府和村組織，征用土地用于興辦工業、修筑道路，發展地方經濟，或修建學校、敬老院等公益設施。鄉鎮政府的征地大多集中于集鎮及其周邊，用途是增強和完善集鎮功能。村組織征地主要用于興辦集體企業，在此期間該村共創辦了20家企業，涉及工業、商業、運輸業和服務業等領域。

三是村民建房。由于經濟快速發展，村民收入提高，主要用于建房，房子越建越大，越建越氣派。1985年一1998年，村民建房共占用土地68.74畝，占1985年以來新增宅基地總面積(73.74畝)的93.2％(見表1)。第二個階段歷時14年，到1998年末，該村人均耕地降至半畝以下(0.49畝)。

1999年以來，何村的土地征用進入揚州市的城市化階段，住宅建設占有突出位置，有3個特點。第一，土地非農化速度加快。1999年—2005年7年間土地轉移781.55畝，平均每年111.65畝，大大高于前兩個階段的速度(32.2畝/年和35.4畝/年)。2005年底，何村人均耕地降至0.37畝。在14個村民小組中，有2個組寸土皆無，1個組僅余耕地8.9畝(人均0.03畝)，4個組低于或僅僅達到全村平均水平，7個組略高于平均水平，最高水平略高于0.8畝/人。第二，住宅建設成為國家建設用地的主體。2002年～2005年3年間，國家建設征地284.16畝，其中住宅建設用地237.57畝，占總數的83.6％。第三，村鎮建設用地在用地總量中比重最大。7年間村鎮建設用地399.31畝，占同期建設用地總量的51.1％，超過國家建設用地，成為土地非農化的主體。村鎮建設用地中用于商品住宅開發的土地128.81 畝，占村鎮用地總量近1/3。在此階段，農民自建房用地減少，僅在2000年新增農民建房用地3畝，其他年份都沒有發生。

二

何村在土地征用方面所執行的政策措施，根據其內容，可以分為4個不同的階段。

1970年～1982年是第一個階段。在此階段的政策，是向被征地農民支付征地補償費，但不安置農業勞動力。筆者在何村收集到70年代中后期3份征地批復，其中分別記錄了征用土地的面積和界址，至于補償規定，僅僅提到：“有關賠償費用，按國家規定辦理”。此處的“國家規定”即1958年1月國務院公布實施的《國家建設征用土地辦法》。該辦法第七條規定：當國家建設需要征用土地時，應當由用地單位向被征用土地者支付土地補償費或補助費，以及可能的附著物補償費和青苗費。“征用土地的補償費，由當地人民委員會會同用地單位和被征用土地者共同評定。對于一般土地，以它最近二年至四年的定產量的總值為標準”。對于其他土地可以根據具體情況變通處理。該辦法還規定了不需支付補償費或補助費的特殊情形，即“征用農業生產合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經當地縣級人民委員會同意，可以不發給補償費”。

1982年～1984年是第二階段，土地征用辦法發生了變化。用地方除了支付征地補償費之外，還要安排有關農業人口從事非農業生產。1982年5月國家制定了《國家建設征用土地條例》，代替施行20余年的《國家建設征用土地辦法》。該條例第十二條詳細規定了剩余農業勞動力的安置辦法，把“發展社隊工副業生產”列為3種主要安置途徑之一。該條例頒行后，各級地方政府紛紛制定本行政區域內的實施辦法。1982年11月江蘇省制定和實施了《江蘇省(國家建設征用土地條例)實施辦法》，成為何村征地的直接政策依據。該辦法明確規定了剩余勞力的安置辦法：征地后人均實際占有耕地在0.5畝以上的生產隊，一般不安置剩余勞動力；低于0.5畝，可將剩余勞動力安排從事非農業生產。剩余勞動力按征地前耕地與勞動力的比例與征地數量計算。何村的勞力安置高于法定標準。在1983年的征地案例中，一個生產隊在土地被征后人均耕地高于0.5畝，安排了10名勞動力進社隊企業務工。1984年的案例中，實際的勞力安置水平也高于省規定的標準。

在征地補償方面，《國家建設征用土地條例》除了明確規定用地單位應支付土地補償費、青苗費和附著物補償費之外，新增了剩余農業勞動力安置費和新菜地開發建設基金(征用城市郊區的菜地時適用)。何村的征地補償不像國家規定的那樣明確而具體，這一階段的征地協議均以模糊的手法予以處理，僅籠統地使用“土地征用費”、“征用土地費”等用語。不僅如此，用地方支付的費用低于法定標準。當時該村一畝地的平均產值約400元，在1984年的案例中，每畝800元，僅為年產值的2倍。

土地用途轉移的上述兩個階段，還處在人民公社時期。在第一階段，社隊企業處于初創期，規模小，暫時無力吸納較多的勞動力。隨著社隊企業的發展壯大，吸納的勞動力開始增加，再加上人民公社具有的廣泛權力，包括對社隊企業的經營管理權，就為第二階段剩余勞動力的非農安置提供了條件和可能。可以說，在上述兩個階段，何村執行的土地征用政策與人民公社體制存在著共生共榮的關系。換言之，前者對后者具有很強的體制依賴性，這種依賴性在第三階段發生了根本變化。

1985年～1998年是第三階段。在此階段，征地辦法發生了如下變化：一是逐漸取消了對剩余勞動力的非農安置方式，轉而采用一次性發放勞力安置費的貨幣安置方式。二是征地費用的構成種類明顯增多。除了傳統的土地補償費、勞力安置費、青苗費和附著物補償費等直接費用外，增加了3類收費項目：一是稅收，如耕地占用稅；一是行政事業性收費項目，如耕地開墾費(造地費)、農業發展資金、土地管理費等；一是地方政府搭車收費項目，如農轉非價差、縣統籌糧差、撤組預備費等。這些費用無一不與政府相關，說明各級政府及其職能部門日益插足對土地收益的分配，且所占份額驚人。這在20世紀90年代初的兩起征地案例中得到充分反映。

1991年，某通訊設備廠征用何村耕地2畝，征地總費用39827元，包含9種項目：土地補償費4800元，安置補助費7200元，附著物補償費400元，定購糧差4000元，耕地占用稅10667元，撤組預備費6000元，縣統籌糧差1600元，造地費4 000元，土地管理費1160元。前5項費用共16 400元，占總費用41.2％，歸農民所有；后4項共23 427元，占總費用58.8％，其中耕地占用稅上繳縣財政，其他3項費用歸縣土地管理局(見表2)。1992年縣交通局征用何村2.99畝耕地修筑道路，征地總費用25 951元，包含5種項目：土地補償費13 824元，耕地占用稅3 987元，省農發資金4 500元，權屬變更費3 000元，土地管理費640元(見表2)。土地補償費占總費用53.3％，歸農民所有；其他費用合計12 127元，占總費用46.7％，歸地方政府所有，其中耕地占用稅上繳縣財政，農發資金上繳省財政，其他費用歸縣土地管理局。由表格可以清楚地看出，通過土地征用，政府獲得了一半左右的土地收益。

在此階段，農民建房用地也是大頭。針對農民建房占用耕地增長過快的勢頭，各級政府出臺了調控措施。1983年江蘇省制定并實施《村鎮建設用地管理實施辦法》，對農戶宅基用地作出了限額規定。1990年揚州市制定的《農戶宅基用地管理暫行辦法》進而規定：“嚴格控制人多地少的村民小組使用耕地建房。凡人均耕地0.5畝以下的村民小組，原則上不再新辟新莊臺，人均耕地0.3畝以下的村民小組，一般不得再使用耕地建房”。這個辦法還專條規定：“建房戶應按規定繳納耕地占用稅、宅基地管理費以及其他費用，同時還應交納一定數額的押金，待房屋建成驗收后，押金退回。”該條規定提高了農戶的建房成本，何村農民建房占用耕地數量明顯下降。

在本階段，征地方案和補償方案完全由政府(土地管理部門)單方制定，對剩余勞力通過行政管道予以非農安置的辦法也被調整，轉而采用一次性貨幣安置方式。

1999年以來是第四階段，何村執行的土地征用政策有如下特點：

第一，征地補償費和勞力安置費提高。2003年12月31日之前，何村土地征用的政策依據是《揚州市征地補償安置暫行辦法》，之后則是揚州市《關于調整征地補償安置標準的通知》。后者對征地補償費的提高分別體現在3個方面：(1)征用耕地的土地補償費由原該耕地被征用前3年平均年產值的9倍提高到10倍，征用前3年平均年產值的最低標準由前者統一規定的1 200元，調整到市規劃建設區內1600元和市規劃建設區外1 400元；征用常年菜地的補償費由原來統一規定的1700元/畝，調整為市規劃建設區內2500元/畝和市規劃建設區外1800元/畝。(2)安置補助費的規定有了較大改變。依照前者，被征用地塊安置補助費=被征耕地的平均年產值×倍數×被征耕地面積，倍數在5—15之間，取決于征地前被征地單位農業人口人均耕地面積，倍數與面積成反比；后者作出統一規定，每名需要安置的被征地農民的安置補助費分別為：市規劃建設區內17 000元、市規劃建設區外13 000元。(3)提高了青苗補助費。小麥、油菜由前者的600元/畝，提高到市規劃建設區內800元/畝和市規劃建設區外700元/畝；水稻由650元/畝，提高到市規劃建設區內850元/畝和市規劃建設區外750元/畝；棉花由700元/畝，提高到800元/畝；蔬菜由850元/畝，提高到市規劃建設區內1 300元/畝和市規劃建設區外1 000元/畝。

第二，逐步建立被征地農民生活保障制度。2004年10月國務院作出了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，明確提出要逐步建立被征地農民社會保障制度。隨后各級地方政府先后制定和出臺了被征地農民基本生活保障辦法或實施細則。2004年12月揚州市政府制定并通過了《揚州市征地補償安置和被征地農民基本生活保障實施暫行辦法》，邗江區政府據此制定了本行政區域內的實施細則。按照市政府的規定，被征地農民基本生活保障制度的實質性內容包括：(1)自愿原則，即16周歲以上的被征地農民可以根據自己的意愿，自主選擇參加或不參加基本生活保障。(2)市、縣級政府建立被征地農民基本生活保障資金，納入財政專戶管理，專項用于被征地農民的基本生活保障。(3)基本生活保障資金的來源，包括80％的土地補償費和全部安置補助費、政府在土地收益中按規定提取的部分、被征地農民基本生活保障資金的利息及其增值收入、已收取的撤組預收費等其他可用于被征地農民的基本生活保障資金。安置補助費和80％的土地補償費進入被征地農民個人賬戶，個人賬戶按照人民銀行公布的一年期存款利率記息。(4)按年齡段實施保障，即以征地補償安置方案批準年度(截至當年12月31日)為界限，將被征地安置對象劃分4個年齡段，實行不同的保障標準。與市政府的暫行辦法相比，區政府的實施細則更詳細、更有操作性。它規定2005年1月1日后被征地農民先行納入社會保障，之前的歷次被征地農民則緩行。之所以要規定2005年以前被征地農民暫緩加入基本生活保障，是因為他們的土地補償費已全部領取到手，要從農民手中收回來，有一定難度。為了把2005年前的失地農民納入保障，區政府不得不向下級政權組織施加壓力，甚至以暫停某些行政許可或審批事項相威脅。可是，土地補償費已發到村民手中，追回難度之大可想而知，強行收回勢必激化村組織與失地農民的矛盾，何村不得不私下動用集體資金為被征地農民辦理了社會保障，勉強完成了任務。

第三，出現了新的用地類型和國有土地出讓方式。所謂用地類型是指被征土地的用途種類，可分為公益性用地、工業用地、經營性用地等。2001年之前，何村的用地類型只有前兩類。2001年政府征用本村Q組土地，隨后把這塊土地以協議的方式出讓給一家房地產開發公司建設商品住宅。這標志著何村的用地類型新增了經營性用地，土地的供應方式也告別了單一的劃撥方式，新增了協議出讓方式。

在這個案例中，政府征地41.83畝，支付征地補償費2 648 000元，平均每畝63 300元。在征用環節，政府收取耕地占用稅、開墾費、權屬變更費和土地管理費等稅費，屬政府收入。按照當時的征收標準，筆者計算出上述稅費總額約15 276元①。政府征地后，又把這宗地出讓給房地產商，獲出讓金4 524 840元，平均每畝108 172元。在土地出讓環節，政府向房地產商征收契稅4 330元/畝和出讓業務費3 608 Yr.，/畝。土地出讓金、契稅和出讓業務費構成土地出讓環節政府收入，每畝約116 110元。征用與出讓環節政府收入之和為政府征用和出讓農地的總收入，每畝約131 386元(見表3)。征地補償費和政府收入相加為征用和出讓農地的總收益。在總收益中，農民所得占32.5％，政府所得占67.5％(見表4)。需要指出的是，政府是按照標定地價的60％收取該宗土地的出讓金的。如果嚴格按照標定地價收取，政府所得占總收益的比重將提高到76.7％，農民所得則降至23.3％。

房地產商在包括該宗地在內的100畝土地上建造了22套別墅、382套公寓式住房，別墅每套240平方米，公寓式住房平均每套120平方米，房屋單價1 700元/平方米。按照4％的稅率，政府向購房者征收了契稅約3 476 160元。按照100畝地平攤，上述從何村征收的41.83畝土地，契稅約合1 454 078元，平均每畝約34 762元。因此，在向購房者征收契稅這個新環節上，政府又多了一個重要財源。

在土地征用出讓、商品房建設和交易過程中發生的稅費遠不止上述幾種。2003年6月經整頓之后的江蘇省涉房行政事業性收費和政府性基金共25種，涉及國土、建設、公安、經貿、建工、人防等政府部門。2006年3月經整頓，揚州市涉房行政事業性收費和政府基金12種，經營服務性收費12種，以及由開發企業從管理成本、銷售費用中支出的其他費用13種，共計37種，涉及國土、建設、房管、價格、人防、公安、規劃、環保、環衛、氣象等政府部門和公共服務機構。如此名目繁多的收費項目為地方政府開辟了滾滾財源，房地產開發商也藉此與地方政府結成了緊密的利益聯盟。這種利益合謀成為地方政府和房地產商致力于土地非農化的強勁動力。與政府相比，被征地農民所獲收益在土地非農化帶來的直接和衍生的利益格局中，明顯處于弱勢。然而，由于被征地農民基本生活保障制度的建立，這種嚴重失衡的土地利益格局又得到一定程度的改善。

三

何村的土地用途轉移對該村產生了廣泛而深遠的影響，它激活和調動了社區內外的各種資源，開啟和推動了何村的現代化進程。

首先，土地用途的轉移推動了何村農業的長足發展。農田水利建設用地是何村最早發生的耕地轉用類型。該村地處丘陵山區南沿，屬高沙土地區，土壤肥力低，20世紀60年代之前全村耕地皆為旱田，缺乏可靠的灌溉水源。此種水文土壤條件制約了土地產出水平，直到1963年該村糧食單產也不過223斤。為了提高糧食產量，該村于1964年實施旱改水工程，到1975年水田的面積首次超過旱田。旱改水工程改變了該村的種植結構，水稻成為主要的農作物，糧食產量大幅增長。1964年一1975年間，在糧食播種面積穩定甚至減少的情況下，何村的糧食總產從1964年的730 761.6斤提高到1 480 771斤，增加了1倍多，糧食單產更是從223斤進一路提高到1 057斤，增長了近4倍。糧食的穩產高產不僅解決了何村的溫飽問題，還為20世紀90年代以來經濟結構的調整提供了可能。

其次，土地用途的轉移促進了何村經濟形態的轉型。耕地向工業、交通和第三產業建設用地的轉移過程就是何村經濟形態多樣化、現代化的過程。自20世紀70年代中后期至90年代中期，何村村組織征用本村土地先后創辦了20家集體企業。集體企業的興辦和發展深刻地改變了何村的經濟形態。1981年何村工業產值超農業產值，占該村社會總產值的58％，由傳統的農業經濟社會加速向現代工商社會轉變。

在何村邁向工商社會的進程中，交通狀況的改善功不可沒。持續20余年的交通建設盡管占用了何村的大量土地，卻大大改善了該村的交通狀況，提升了該村的區位優勢。何村村組織早在20世紀80年代初就開始圍繞交通條件做文章，村組織依托328國道的交通優勢，組建運輸站從事貨運業務，在整個80年代幾乎年年盈利。然而，1992年寧揚公路封閉工程打擊了該村的運輸業。1997年寧揚公路拆封，運輸業再次得以繁榮，并一度發展成為該村的支柱產業之一。不僅如此，“328國道拆封后投資200--300萬元新開何村第二條三產街道，銜接形成網絡’’[”，街道兩邊店鋪林立，生意興隆。何村第三產業主要包括運輸業、餐飲業、批發零售業、社會服務業等門類(見表5)。

第三產業的發展大大改變了何村的產業結構和農民家庭收入結構，農戶來自第三產業的收入占家庭總收入的比重總體呈上升趨勢，1997年以來多次達到50％以上(見表6)。第三產業的發展也吸納了一部分因農業生產力的提高和征地而產生的剩余勞動力，改變了何村的就業結構，推動何村從農工社會快速轉向工商社會。

再次，土地用途的轉移促進了何村的城市化。筆者在研究何村的城市化時主要考察人口集中度和城市設施的供給水平。何村所屬14個村民小組，沿村中央的一條主干道自東向西布局，東南邊的兩個組的居住區域與J街道的集鎮居民區已然融為一體，兩個組的耕地基本上被征用完畢，農業基本終結。兩個組與集鎮共享公共設施和公益設施，事實上成為集鎮的組成部分。由于戶籍制度的限制，兩個組的居民依然屬于農業戶口，而非城鎮戶口。兩組常住人口923人，占全村總人口的27.4％，該村的流動人口大部分聚集在該區域。

除了上述兩個組，何村的村域曾經被規劃為一個中心村、兩個基層村。該村東片主干道北側的5個組被規劃為中心村，2005年5個組總人口1 322人，占全村總人口39.3％，規劃目標是居住4 000人。另外，該村規劃在中片和西片各建一個基層區，規模分別為450人和950人。2005年上述兩個基層區人口分別為358人、705人。然而，上述規劃遭遇揚州城市整體規劃的強力沖擊。按照揚州新一輪城市規劃，何村的大部分區域(揚州西北繞城公路以東)被劃歸市區，隸屬j片區，這個片區的功能目標是“圍繞補充新區、發展新區，建成集商務、居住于一體的現代化新城區”。片區改造已經啟動，中心村區域被征用開發成一片商品住宅區。該住宅區與村民的住宅比鄰而立。隨著該處小區對面的另一片商品住宅區的建成，中心村將被諸多樓宇包圍而變成城中村。

揚州城市規劃不僅影響了中心村，也影響到基層村，兩個基層村大部分位于高速公路以西，不在揚州市區規劃范圍內。然而，兩個基層村中一個組的耕地已全被征用，另一個組的耕地大部被征，所征土地用于邗江工業園區建設。2003年，揚州市政府又在西片基層村規劃建設功能齊全的住宅區安置拆遷戶，該小區占地330畝，安置750多戶拆遷群眾。2006年底何村村委會駐地從高速公路以東遷至路西100米處的村自建小區。自建小區緊鄰拆遷小區，占地20余畝，已建3幢大樓，1幢用于辦公，2幢用于招商。原先的基層村逐步被改造成為一個集居住、辦公、商務等功能、設施較為完善的中心村。

最后，村民建房用地改善了村民居住條件。居住質量本來是現代化的一個方面，村民在新舊宅基地上新建或翻建住房，促使住房升級換代，大大改善了居住條件，提高了生活質量。國家對農民建房用地的嚴格限制又從消極方面推動了城市化，它促使何村組織于20世紀90年代中后期積極制訂村域規劃，合理安排本村居住空間，推動了該村居住區域的集中化。居住的集中化有助于該村在較短的時間內完成集中供排水、垃圾收集處理、路燈架設等公共設施和公益設施建設，推動了村域的城市化。

總之，何村的土地用途轉移使工業、交通、學校、科學技術、超市、游樂場等現代化元素漸次進入傳統的農業社區，這些元素在社區的生長壯大進一步加劇土地的非農化，使一個靠天吃飯、土里刨食的農業社區逐漸褪去古老的綠色，演變成色彩日益斑斕的工商社區。征地使越來越多的農民失去耕地，他們洗凈曾經沾滿泥土的雙腳，走出世代耕耘的莊稼地，告別熟習已久的農業生產，轉入陌生的甚至充滿險惡的工商業之中，在摸爬滾打中艱難地學習和適應新社會的游戲規則。

四

何村的土地用途轉移過程表明，在城市郊區，耕地的非農化幾乎是不可逆轉的。隨著城市化的快速發展，必然有越來越多的郊區變成城市的一部分。問題是，在土地用途轉移過程中應當遵循怎樣的原則，制訂和實施怎樣的政策才能最大限度地發揮土地的效益，同時促進經濟可持續發展與社會和諧。筆者認為，從何村的個案，可以引申出以下一些問題。

社會公平是土地征用必須遵循的基本原則。何村的實踐表明，國家征用城郊土地能夠增進公共利益，被征地農民應當支持和配合政府征地。然而，過多強調公共利益則又可能導致對私人利益的侵犯。20世紀70年代末，為解決臨近幾個村汛期洪水排不出、旱季無處引水灌溉的困難，政府決定在何村開挖一條數米寬的人工河，占用了該村170余畝的耕地，加劇了本已緊張的人地關系。直到1983年何村人對該工程依然耿耿于懷。該年召開的鄉人代會上，何村代表曾提出議案，要求鄉政府減輕本村的負擔。提案人認為該工程對何村“害多利少”，工程造成的損失全部由何村承擔更不合理。

在當前，貫徹社會公平的原則，重點是維護被征地農民的利益，應當根據不同地區的經濟發展水平制定出恰當的征地補償安置標準，盡可能實現政府與被征地農民之間利益的均衡。

貫徹社會公平的原則，還要求深刻檢討現行土地征用政策。何村土地征用的實踐表明，當前土地征用政策的弊端主要來源于政府權力。應當以限制政府權力為中心，大力改革和完善土地征用政策。

第一，改變補償費過低的局面。在城市郊區，盡管一再上調征地補償標準，但農民因征地而造成的利益流失日益加劇。征地補償費過低是現行征地制度中最明顯、最容易引發農民不滿的缺陷。克服這個缺陷，可以分3步走：第一步是實行聯系市場行情的征地補償制度，地價上漲，征地補償費也隨之上調，實現對農民的“充分補償”。第二步，賦予村集體組織和農民更大的土地權利，允許村組織依據自愿公平的原則吸收農戶的承包地，組建土地股份合作社。遇到征地時，合作社以土地入股，憑借股權獲得被征地單位的股金分紅。第三步，政府放棄土地壟斷權，賦予農民完整的土地權利，允許包括農民承包地在內的土地自由交易，政府不再是征地的直接利益相關方，轉而扮演居中監督、協調和仲裁的角色。

第二，完善征地程序。現行土地征用程序在事前、事中、事后3個環節均存在政府權力獨大的弊病，被征地村組織和農民的事前知情權、事中參與決策權、事后監督申訴權得不到有力的制度保障。針對征地程序上的缺陷，應最大程度地限制政府的土地征用權。國家應明確公共利益的范圍，制定公共利益名錄，嚴格按目錄實施土地征用。同時增加征地過程的透明性，保障和擴大被征地農民的各項權利。征地過程必須全程公開透明，確保被征地農民全程參與，政府與各方在平等談判的基礎上確定征地方案。在征地方案和補償安置方案的制定和實施過程中，應當吸收被征地農民代表全程參與，確保征地行為的公開透明、公正公平。

第三，完善被征地農民基本生活保障政策。筆者調查發現，相當多被征地農民并不愿意參加基本生活保障，原因是什么呢?除了農民短視和宣傳動員不到位等因素之外，被征地農民基本生活保障制度本身缺乏科學性、合理性應是主因。按照區政府制定的社會保障辦法，4個年齡段的被征地農民感受到的政策利益是不同的。最能感受到政策利益的是第四年齡段(女性55周歲以上，男性60周歲以上)，他們馬上可以領取養老金。其次是第三年齡段(女性45～55周歲，男性50～60周歲)，他們至多等10年就可以領取養老金。與前兩個年齡段形成對比的是，第一、二年齡段的農民最感受不到政策利益。第一年齡段(16周歲以下)不納入基本生活保障體系，只一次性發給數額不大的生活費。第二年齡段(女性16—45周歲，男性16～0周歲)的農民在參加社保后的最初兩年可以領取生活補助金。此后，他們要經歷8～37年的漫長等待才能領取養老金，年齡越小，等待期越長。等待期越長，不確定性因素越多，存在的風險越大，所以這兩個年齡段的農民最不愿意參加社會保障。

針對上述缺陷，改革的思路是把被征地農民尤其是城郊農民納入城鎮社會保障系統，實現城鄉社會保障制度的接軌。在此前提下把土地補償費和安置費打入農民社保賬戶，同時再從地方政府的土地出讓金中劃出部分資金進一步充實社保賬戶，提高被征地農民的保障水平。農民參加社保后，不足養老年齡而又失業的農民應當享受城鎮低保待遇，按月發放基本生活費。只有讓被征地農民看到切實的好處，他們才會認可和擁護這些政策。

目前，村組織在土地征用過程中，往往處于政府、商人、村民3個方面的夾攻之中，處境尷尬。在征地過程中，如果政府舉措失當，比如拖欠乃至克扣征地補償費，或者在缺乏基本共識的情況下強制征地，則有可能使征地矛盾演變為被征地農民與政府的對立和沖突。面對對立和沖突的局面，作為基層政權組織，村組織有義務維護上級政府權威，執行上級命令；作為村民自治組織，村組織又要維護包括被征地農民在內的社區利益，反映他們的意愿和呼聲，村組織處境困難。

開發商往往站在政府的背后，它以提供包括土地出讓金在內的巨大利益游說、策動政府征用農民土地。開發商為了避免直接與被征地農民發生沖突，而把這個棘手工作交給政府和村組織。為了盡早拿到土地，開發商會讓渡部分利益給村組織，鼓勵后者做征地協調工作。在此情況下，村組織對被征地農民軟硬兼施，一方面力圖以政府權威震懾農民；另一方面，通過解釋宣傳、利益引導等柔性方式說服農民配合政府征地。但如果利益格局嚴重失衡，政府和開發商不守誠信，村組織的努力也會無濟于事。被征地農民可能轉而將矛頭指向村組織，為社會穩定帶來隱患。

因此，在政府、開發商、村組織和農民的錯綜復雜的利益關系中，核心是政府、村組織與農民三者之間的關系。所以，協調上述利益關系，化解村組織的尷尬處境，要從兩個方面人手：一是限制政府土地行政權力，提高政府土地征用行為的透明性，改變政府與農民之間在權利和信息上的嚴重不對稱局面；二是切實推進農村基層民主進程，加強村民對村委會和黨支部的監督和制約，真正實現村務公開和財務公開，使村組織與開發商之間的交往曝于陽光之下，最大程度地預防和治理違法交易行為的發生。

(責任編輯 潘亞莉)