影響我國發展循環經濟的主要問題分析

有數據表明，我國單位產值的資源和能源消耗量是世界平均水平的3倍，單位產值的廢棄物排放量為世界平均水平的數倍，污染總量增長率也是總產量增長率的數倍。經濟發展過程中的高能耗和高環境、生態成本，使得資源短缺、生態惡化和環境污染等問題造成了嚴重的生存環境壓力，成為我國可持續發展的瓶頸。資源和環境的雙重制約，不僅對中國的經濟增長的可持續性帶來嚴重危機，還對國家整體的經濟競爭力，國家的能源安全、經濟安全和環境生態安全造成極大的隱患，社會的發展則會遠遠地背離和諧的軌道。因此，為了達到經濟增長與環境問題的“魚”與“熊掌”兼得，各國都致力尋找良策，循環經濟也由之進入人們的視野。

1994年4月，中國國務院通過《中國21世紀議程——人口、環境、發展》白皮書，其中將可持續發展作為重要內容之一。循環經濟就是以保持和改善系統輸入，求得盡可能多的輸出，從而使生產發展、生態環保、能源再生和經濟效益四者實現有機統一，即可概括為自然資源一清潔生產一再生資源。

循環經濟是一種環境友好型的新經濟發展模式，它可使經濟的在低資源消耗的基礎上獲得發展，并且不會給生態和環境造成不可恢復的破壞，最終可達到經濟與社會、環境協調發展的局面。隨著我國政府的大力提倡和相關實踐的推進，循環經濟己經獲得了一定的成績，但在現階段的發展過程中也顯示出許多問題，成為阻礙循環經濟在我國進一步發展的制約因素。

一、傳統的經濟體制制約了循環經濟的發展

1 傳統經濟的粗放型發展模式的制約。我國傳統的經濟發展模式呈現出的顯著特征為：高消耗、低產出、高排放的粗放型的經濟發展模式。即依托優良的環境資源，即使在低技術組合的基礎上，以資金、勞動力的大量投入，靠資源的高消耗來實現經濟的快速增長。并且，由于長期采用GDP作為衡量全國各地區經濟發展水平以及考核各級官員的核心指標，忽視了資源的耗費和環境退化等難以計算的社會發展成本，導致有的地方領導為了把經濟搞上去，追求GDP增長，沿用“先發展后治理”的經濟發展模式，無視環境成本的投入，主要是靠擴大規模，以大量消耗資源求得經濟的增長，在處理局部利益和整體利益時，表現出狹隘的地方保護主義，只要對地方經濟發展有利，可以置生態環境于不顧；在處理近期利益和長期利益關系上，有犧牲環境、謀求“經濟繁榮”的急功近利的行為，這就使GDP背后掩蓋著資源存量與環境資源的巨大赤字。有些企業的經營目標仍僅限于采用各種手段刺激消費數量的增長，忽視產品質量和公共利益的粗放型經營階段，只重視企業自身的發展，無視環境成本的投入，對環境治理沒有興趣，更不愿也不舍得在環境上投資，對環境保護只是一種法律強制下的被動反應。它們將產品以折扣及各種獎勵促銷方式來吸引消費者，加上環保宣傳力度不夠等原因，致使大多數居民環保意識薄弱，導致了高生產、高消耗、高污染的惡性循環，成為制約我國經濟與環境和諧發展的根本因素。

2 傳統的不合理的經濟結構的制約。我國經濟結構不合理，最大的問題就是科技含量低，缺乏自主常新能力，這是造成資源浪費大、能源消耗高、環境污染重的主要原因。首先是指產業結構比例失調，多年來我國實施的是重工業優先發展的經濟結構，綠色農業沒有得到人們包括農業從事者、決策者的重視，對物質資源和生態環境資源消耗較少的第三產業沒有充分地發展起來，其產業增加值占的比重偏低，且各地發展水平極度不平衡。其次是指產品結構不合理，由于技術欠缺，我國資源定價機制不合理以及生態、環境資源未被賦予價格因子，因此使得生產者得以通過投入大量的資源和廉價的勞動力來實現價格上的優勢，進而在國際市場競爭中獲得一席之位。但也正因為如此使得我國的產品科技含量和附加值低，更多的是初級產品，資源消耗大，對生態環境影響嚴重。另外，產業結構的不合理也會導致循環經濟規模效益難以形成。

3 傳統經濟體制下引入外資模式的制約。隨著改革開放的發展，外資以各種形式大量涌入我國，經濟活動的對外依賴性不斷增加，表現為外來型的工業化，尤其是經濟較發達地區。我國引進的外資企業往往是所在國家按照梯度轉移理念移出本土的，基本上是一些傳統過時的工業科技，對稀缺性和污染性資源的消耗過大，不具備自身發展的可持續，因此無形中就增加了我國經濟發展中資源與環境問題的嚴重性。在這種外資外貿導向型經濟發展模式下，我國發展循環經濟就具有很大的空間約束，因為過度依賴資源的大量消耗和外來技術，忽視自身技術發展和創新，會使得發展循環經濟喪失主動權和控制力。

二、科技水平低、資金不足嚴重阻礙了循環經濟的發展

1 科技水平低。發達國家的經驗證明，先進的科技水平和充足的資金投入是循環經濟快速發展的必備條件。目前，我國雖然已培養出了一批研究環境資源、推進可持續發展的科技人員，并在實際工作中為國家做出了重大貢獻，使全國環境技術較之過去有了很大進步，但由于歷史原因，全國從事環境資源研究的人員主要集中在高等科研院所，沒有形成以企業為主的技術開發和創新體系，其研究成果轉化慢，致使企業工藝和技術落后，環保產業技術開發能力弱，綠色產品技術含量低，資源節約綜合利用技術裝備水平不高。科技發展水平的滯后，形成了發展循環經濟的技術梗阻，其突出表現為：

一是循環經濟不經濟。企業是最為追求經濟效益的經濟主體，其實施、發展循環經濟的基本前提就是循環經濟可使其經營成本更低，如果循環利用資源不能取得規模效益，比利用新的資源沒有經濟優勢，違背了基本的經濟原則，循環經濟就不具備生命力。循環經濟應當是一種規模經濟，需要運用相應的技術實現循環經濟地域化規模經濟網絡。由于我國目前技術、資金等因素的制約，區域規模化循環利用資源未能普遍實現，各中小企業自身缺乏開展循環經濟的經濟動力。

二是循環經濟難循環。循環經濟發展必須要有技術作為支撐，需要一大批成熟的節能技術、清潔生產技術和生態工業鏈接技術，以及再制造技術、廢舊原料再生技術和污染治理技術等等作為支撐，而這些支撐的供給應當通過科技創新來完成。然而，當前我國科技發展水平與循環經濟發展不同步，技術進步并沒有我們所期望的那么大。例如發展循環經濟最關鍵的開采技術、節能技術和資源綜合利用技術裝備等，達到和接近國際先進水平的僅占15％，2/3的設備屬于國內一般水平和落后水平，中國科技整體水平落后發達國家15～20年。這就意味著循環經濟無法實現自己應有的降低能耗、降低生態環境壓力的功能，無法促進人與自然和諧發展的實現。

2 資金投入不足。生態環境作為一種公共產品，環境投資的巨大經濟效益是以間接的長遠的形式才表現出來的，個人或企業自身直接投資效益不明顯，這就難以控制“免費搭車”的行為。加上政府鼓勵民間投資生態環保的政策遲遲沒有出臺，缺乏利益驅動機制，限制了國內投資生態環境的積極性，目前對生態環境投資主要是國家投資，即使政府部門增加投資也難以滿足環境保護對資金的需求。1998年前的20年，全國污染防治投資占GDP的比例波動在0.7％上下，而世界銀行建議，中國對污染控制的投資需要大大增加，至少在GDP的1％以上，最好在2％以上。由于缺乏必要的資金投入，全國生態工程技術開發，生態工程建設進程緩慢，相關理論與技術難以支撐快速發展的生態環境建設需要。所以資金短缺已成為制約生態環境科學研究、生態工程技術、生態工程環境建設的最大阻力。

三、各主體的動力不足，影響了循環經濟的發展

按照發達國家的經驗，循環經濟的發展需要形成“政府倡導、市場運作、公眾參與”的良好局面。但是，現階段我國政府、企業和公眾發展循環經濟的動力明顯不足。

1 某些政府部門缺乏發展循環經濟的動力。我國政府早已確定了實現國民經濟長期可持續發展的宏偉目標，發展循環經濟在我國已經上升到國家戰略的層面。中央政府顯示出極大的決心在全國大力發展循環經濟，但是在實際中卻存在著“中央熱”、“地方冷”的局面。首先，因為傳統的政績考核方法的不科學。我國傳統的政績考核主要是以當地的GDP為指標，但它主要反映了一個國家(地區)一定時期經濟增長的“產出”、“總量”和“量”，沒有或不能很好地反映其“投入”(特別是資源成本和環境成本)、“結構”和“質”。在GDP核算存在種種缺陷的情況下，單純地用GDP來評估一個地區的發展成果、考核領導班子的政績有失偏頗。為了維護、粉飾政績，容易導致一些地方政府“上有政策，下有對策”，不計代價片面追求增長速度，忽視結構、質量、效益，忽視生態建設和環境保護。其次，因為地區保護思想嚴重。因為地方企業是地方政府財政收入的主要來源，而恰好往往是那些污染、浪費大戶，在犧牲了數倍于其經濟效益的環境、社會成本的前提下，成為了當地的“利稅大戶”。為了保證本部門的局部利益，有的地方政府甘為這些企業充當保護傘。

2 企業缺乏發展循環經濟的動力。企業是經濟活動中的重要主體，在生產和經營活動中它們追求的是經濟效益最大化而不是社會效益最大化，是生產成本的最小化而非社會成本的最小化。因此，在當前市場經濟條件下，由于資源低價或無價，再利用原料的成本常常比購買新原料的價格更高。如果從成本和收益的角度來考慮，企業自然會選擇購買新的原料；再加上現行技術條件下源自再利用和再生利用的原料性能上又不占優勢，企業“經濟人”在追逐利潤最大化的過程中，肯定會拒絕生產和購買再利用和再生原料。另外，由于缺乏生態和環境成本的意識和要求，更難促使企業對生態效益的投予關注。企業習慣于長期以來“資源一生產一消費一廢棄物排放”的傳統發展觀念，缺乏實行循環經濟的動力，這就意味著在現行市場條件下循環經濟的發展將受到極大的限制。再有，國家有關法律制度的不完善，使得沒有采用環保和循環經濟措施的企業并沒有因此而得到相應的制裁，從而缺乏改變的動力。

3 社會公眾缺乏發展循環經濟的動力。面對我國豐富的資源總量，我國人民普遍缺乏危機意識，原有生活方式的根深蒂固，也使得我國人民缺乏環境友好的意識，生態環境意識薄弱。主要表現有：人民缺乏自然資本的觀念；缺乏環境意識，短期行為頻繁，缺乏應有的環境法律意識，消極被動地對待有關的環境保護和法律法規，從而導致許多環保方面的法律在執行中出現了有法不依和知法犯法的現象。在這種水平的生態環境意識的指導下，導致不科學的消費方式在生活中占主導地位：人們過分追求生活上的便利，大量使用一次性物品，使用短生命周期電器和生活用品，并且過分追求高檔物品而忽視其對環境的負面影響等等。居民非理性的消費方式與循環經濟的要求相違背，嚴重約束了循環經濟的發展。

四、相關法律監管體系不健全，制約了循環經濟的發展

1 循環經濟法律體系不夠完善。國家越發達，國家的法律體系越健全。現階段我國缺乏完善的循環經濟法律體系。盡管我國目前已經出臺了一些法律法規，各地方也相應地頒行了一些針對循環經濟發展的地方性法規，但是總體而言尚未形成適合循環經濟發展的法律體系。這～方面使得循環經濟在實際的發展中缺乏法律依據，另一方面更致使其發展喪失法律權威性，無法從法律層面運用法律成本來引導行為主體的行為取向，因為行為主體遵守循環經濟相關法律與違反循環經濟相關法律的成本和收益均未能確定，因而無法保證企業、個人以及各級政府對發展循環經濟的參與度。另外，目前我國與循環經濟相關的法律領域仍存在許多真空地帶，而現有的環境保護法律則效力層次較低，多為行政法規或規章法律規定之間的協調性差缺乏可操作性。缺少如國外制定的具有統領性的，作為其基本法地位的《循環經濟促進法》。法律的缺位致使法律成本導向作用未能發揮，循環經濟的發展缺少權威性和保障性，這就進一步削弱了循環經濟發展的外部動力。

2 法律監管有待加強。隨著市場經濟體制的建立和深入發展，現有的某些循環經濟法律條款已不能適應新形式發展的需要，缺乏可操作性，一旦發生與生態環境有關的毀林盜伐、濫捕濫殺珍稀動物、任意排放污染物等案件發生，由于缺乏相應的法律條款進行量刑，在具體實施中環境執法監督乏力，致使有法不依、執法不嚴、違法不究的現象較為普遍。此外，循環經濟法律執法成本居高不下，因為污染排放和環境開發點多、面廣、分散，使得政府財政難以承受。政府部門雖然采用經濟手段和行政手段來保證目標的實現，但在執行過程中由于經濟手段標準模糊，收費過低，拖欠拒交現象較為嚴重，行政手段又難以適應市場經濟需要，也就無法遏制破壞生態環境的行為。與此同時，我國還缺乏對國外環保法律法規和環保標準的深入研究，致使我國環保法律法規落后于發達國家，環保標準比國外先進標準偏低，在中國197744項國家標準中，采用國際標準和國外先進標準的只有43.7％。我國1988年7月1日起實施的輕型汽車尾氣排放標準與歐洲1982年排放標準一致，兩者相差16年。若與美國或日本相比差距更大，這就使一些發達國家和新興工業國的投資者為逃避本國環保法規的管制或支付高昂的環保費用，往往將在本國限制或淘汰的不符合環保標準的機器設備通過出口或直接投資設廠等渠道向我國轉移，這也是加劇我國生態環境惡化的重要原因之一。

五、資源產權制的不完善，阻礙了循環經濟的發展

我國憲法以及其他基本法律都明確規定了土地、礦藏、水流、森林等一切自然資源都屬于國家所有，但在實際中卻出現所有權主體并未享有最終收益的局面。在傳統的計劃經濟體制下，國有自然資源基本采用無償方式使用，即便后來改為有償使用，其出讓定價也相對低廉，更有甚者，不少地方政府或某些官員利用手中各項審批權如采礦審批權、采沙審批權等與企業進行權錢交易，把資源的使用權以低于市場價格轉讓或以非市場化方式劃撥予企業，致使企業資源的使用成本低廉，缺乏節約意識。另外我國缺乏生態環境產權制度，導致經濟社會發展過程中外部成本高，并且外部成本由全體國民承擔，污染破環企業卻獨享收益，而環境治理的貢獻者卻無法合理獲得應屬的環境收益。循環經濟是一項政策引導性的經濟，對國家政策和宏觀管理有著很大的依賴性，要保證循環經濟能夠順利地推行和發展，則必須根據其本質特征和發展目標，明晰資源產權，建立和完善資源市場，形成資源價格機制和生態補償機制。

注：本文為河北省社科院課題：《現階段我國發展循環經濟所存在的問題及對策研究》研究成果(項目批號：2007AJY04)