切實加大投入力度，努力推進農村教育均衡持續發展

[摘要]西安市始終圍繞實現農村教育又好又快發展的目標，認真實施義務教育經費保障新機制，切實加大投入力度，取得了顯著成效，提高了農村教育質量和水平，促進全市基礎教育的教育均衡持續發展。但是還有諸多問題需要進一步的完善。

[關鍵詞]加大經費投入 農村教育 均衡發展

西安是世界著名的歷史文化名城，轄9區4縣，常住人口830萬，戶籍人口764萬，其中農業人口409萬。轄區內有各級各類學校和辦學機構7175所，在校學生277萬人，全市教育人口296萬，占全市戶籍人口的38.72%。屬西安市教育系統管理的各級各類學校3269所，在校學生134萬人，其中農村地區幼兒園、中小學、職業中學2321所，在校學生68萬余人。

為了促進教育均衡發展，實現教育公平，提高全市教育的整體水平，多年來，西安市始終圍繞實現農村教育又好又快發展的目標，認真實施義務教育經費保障新機制，切實加大投入力度，取得了顯著成效，提高了農村教育質量和水平，促進全市基礎教育的教育均衡持續發展。但是還有諸多問題需要進一步的完善。

主要做法與成效

1.加大農村義務教育經費投入力度，切實提高保障水平

（1）積極調整財政支出結構，努力確保教育經費的不斷增長。特別是一些財政困難區縣，在財力十分緊張的情況下，每年在安排財政預算時，首先保證教育經費，切實落實教育經費“三個增長”和新增教育經費主要用于農村的要求。“十五”期間，全市教育經費總投入達到119.70億元，年均遞增14.58%，對農村教育的投入占教育總投入的一半以上。2007年市本級專項用于農村地區基礎教育的資金1.42億元，占市本級教育投入總額的85.2%。在農村義務教育經費投入保障機制改革中，西安市將實施范圍擴大到城市學校中具有農村戶籍的學生，2006年和2007年，各級財政投入農村新機制資金約3.36億元。

（2）認真做好進城務工農民子女義務教育工作。在解決進城務工農民子女義務教育工作中，堅持以流入地的公辦義務教育階段學校為主，落實進城務工農民子女在相關區義務教育階段學校（城市學校）就讀與當地城市義務教育階段學生享受同等政策。各區縣教育行政部門和學校有針對性地采取措施，及時解決了進城務工農民托留在農村的“留守兒童”在思想、學習、生活等方面的問題和困難。

（3）將農村義務教育納入公共財政保障范圍。2004—2006年市級財政投入專項資金2億元，用于農村中小學危房改造、危改清欠、布局調整、寄宿制學校改造、遠程教育等，此外，還將農村稅費改革財政轉移支付資金的50%以上用于農村教育。

（4）加強教育經費的監督管理。為了切實管好、用好教育經費，西安市相繼制定了中小學預算、財務管理辦法等10余個配套文件，嚴格規范資金管理，并定期進行專項督導檢查，確保教育經費專款專用，充分發揮資金使用效益。同時，西安市本級和區縣財政都開設了教育專戶，實現了教育資金撥付的“直通車”。

2.集中財力辦大事，促進均衡發展

西安市是一個教育大市，又是一個經濟總量相對較小、正處于發展中的城市。為了盡快改變農村教育相對落后的現狀，他們按照布局調整方案，統籌安排財力，統一規劃，集中建設，嚴格實行項目管理和預算管理，以規劃定項目，以項目定投入，資金隨著項目走，項目隨著規劃邊走，改變了過去校舍建設盲目無序，多點投入，使用效率低的弊端。

（1）實施農村標準化寄宿制學校建設工程。2006年以山區為突破口，啟動了農村標準化寄宿制學校建設工程。2006—2008年市級財政共投入7000余萬元。建設61所標準化寄宿制學校。項目建設實行一次投資全部到位，除校舍建設外，還包括校園整體改造，并配備生活及教學儀器設備等。

（2）實施中小學危房改造工程。“十五”期間，西安市用于危改工程的總投資達7億多元，改造項目共1954個，改造面積188萬多平方米。2006—2007年各級財政安排1.08億元危改專款，改造137所中小學危房，市財政安排9000萬元償還2001年—2002年危改欠賬。

（3）實施農村現代遠程教育工程。從2001年開始，西安市每年安排500萬元專款，用于現代信息技術教育裝備。引導支持西安市中小學校信息技術教育發展。2005年投資5053萬元啟動農村中小學現代遠程教育工程，為全市10個縣區1784所學校配備了遠程教育設施。2007年又投入1573萬元在9個區縣的405所學校進行了遠程教育工程建校。目前西安市“農遠工程”已覆蓋到了所有農村中小學。

（4）實施薄弱學校治理工程。為加強薄弱學校建設，西安市實行傾斜政策，通過設立專項資金或采取以獎代補等形式，按照分步實施，逐校一次投入到位的辦法對薄弱學校實施標準化改造和建設，均衡配置教育資源，努力辦好每一所學校。“十一五”期間，全市計劃重點治理義務教育階段薄弱學校80所(其中農村學校56所)，近兩年來，西安市已投資4500萬元完成了21所治理義務教育階段薄弱學校的任務。

（5）啟動區域內基礎教育設施整體建設工程。為促進區域內教育均衡發展，西安市從2008年開始，采取以區縣財政投入為主，市級財政補貼的方式，集中進行區域內義務教育基礎設施整體規劃和建設。2008年市、區財政一期投資1.4億元進行了未央區義務教育基礎設施整體規劃、集中建設試點，并以此來帶動全市農村義務教育基礎設施的整體建設和發展。

（6）加強職教中心建設。近兩年，西安市十分重視農村職業教育發展，以建設區縣職教中心為著力點，全市共投資4800多萬元，用于改善農村職業教育辦學條件，極大地改變了農村職業教育基礎設施陳舊的狀況，進一步增強了職業教育的培養能力，擴大了辦學規模。

實施中存在的主要問題

1.義務教育經費投入方面存在的問題

（1）當前義務教育投入經費總量仍滿足不了教育發展的需求。新機制全面實施后，西安市學校經費保障水平相對2006年前的“一費制”水平全面提升，經費保障機制運行良好，縮小了城鄉差別，有利于義務教育的均衡發展和總體水平的提升，新保障機制公用經費基本能維持學校運轉，但在具體實施過程中也遇到了一些實際困難：一是財政預算內生均公用經費補助標準偏低，區級財政無力按照相關標準予以補助提高；二是學校寄宿學生逐年增加，應補助對象有增無減，但縣級財政財力有限，造成部分貧困學生無法享受到政策實惠。

（2）農村縣鎮中小學經費收入減少，影響學校正常運轉。實施新機制后，鄉鎮以下農村中小學經費保障水平相對2006年前的“一費制”水平全面提升，每生每學期平均上升25元；縣鎮中小學經費保障水平相對2006年前收費水平下降，每生每學期平均下降75元。城鎮中小學收入的下降，在一定程度上還是影響了學校的運轉水平，縣級財政每學期不得不從預算中安排專項經費補充學校公用經費，維持縣鎮學校的正常運轉。

（3）“危改”資金嚴重不足。而縣級維修資金嚴重不足，鄉鎮以下學校大規模修繕和校舍建設資金無法保障，需進一步建立經常性財政投入保障機制。

（4）縣域教育事業發展受限制。根據當前的經濟發展、物價指數等預測，維持學校正常運轉，學校日常公用經費需求總量增長；完成新一輪布局調整和寄宿制學校建設需新增校舍投入資金；全面消除危漏校舍、充實完善教學儀器設備和生活設施、完成遠程教育工程等都需要大量的資金投入。全面促進西安市教育事業健康快速發展。當前的經費投入標準明顯滿足不了縣域教育事業發展的需要。

寄宿制學校師資嚴重不足。據報道，藍田縣某學校現在共有學生330人，在編教師16人。如今農村的班額越來越小，開設科目卻不斷在增加，如信息技術、健康、遠程教育等，于是出現了一名老師跨年級教學的狀況，而多頭備課、上課造成工作量大增，有時很難用上課節數來計算。為了調劑師資配備，學校所在的街辦中心校規定，對轄區內的所有學校的教師進行量化積分，鼓勵自愿支教行為。到目前為止，學校每年都要聘任兩位代課教師，而薪資則由學校自己解決。

（5）公辦學校不太愿為農民工提供“一視同仁”的義務教育

公辦學校承擔了接收農民工子女教育的責任，是出于對維護農民工子女受教育權益的考慮，更由于公辦學校辦學規范、教育質量有保障，中央政府進行了農民工子女義務教育“以全日制公辦中小學力主”的制度設計。然而，客觀地來說，處于“教育市場”中的公辦學校，為了追求辦學效益的最大化，公辦學校往往都不太愿意招收農民工子女。因而，不少公辦學校會拒收或少收農民工子女。有的公辦學校則采取農民工子女與本地學生“分校”、“分班”、“劃塊”的辦法。此外。由于城鄉地緣之間存在著較大的文化差異，公辦學校招收農民工子女的行為在短時間內很難得到城市學生和學生家長群體的廣泛認同。因此，公辦學校還未從被動接收農民工子女到主動接納農民工子女的態度轉變。

完善農村義務教育經費投入機制的建議與對策

1.切實加大義務教育經費投入，盡快實施“全面免費”的農村義務教育。可以采用區別對待的辦法，對縣以下、特別是鄉鎮以下的農村中小學所有學生全部實行“兩免一補”，即既免學雜費，又免教科書費和寄宿生活費。

為此，需要構建以財政為主、以政策性金融和教育彩票為輔的多元投資模式。各級政府都必須繼續加大財政的投入，提高國家財政性教育經費占國民生產總值的比例，使財政投資在義務教育資源配置中發揮主導作用，促進義務教育持續、穩定、健康的發展;同時可以采用政策性金融手段來進行教育融資，擴大教育資金的來源;發行教育彩票，通過彩票來吸納社會資金，使其成為增加教育投入的新渠道;利用產業優惠、稅收減免鼓勵民間捐款、贈與等手段多形式、多渠道、多層次籌措資金，還可以由政府、社會、企業和個人共同分擔教育經費。

2.改革教育經費的管理運行機制，建立規范的專項轉移支付制度。建立規范的義務教育專項轉移支付制度應通過因素法測算義務教育標準支出和標準收入，并確立各級政府的經費負擔責任，同時要對轉移支付資金加強監督管理，防止義務教育經費被挪作它用。各級政府要通過優化財政支出結構，積極籌措資金，增加轉移支付資金規模，加大對財政困難地區的支持力度。為了確保新保障機制教育專項資金安全有效使用，從管理體制和資金運行上來看，教育資金專戶應設在教育主管部門，建立“校財局管”或“教育系統分級預算”體制，同時建立財政、審計監管制度，對農村義務教育經費保障機制改革各項資金，嚴格實行專戶管理，各級經費保障資金全部納入“基礎教育資金專戶”，專戶管理，專款專用、封閉運行，新機制改革各項資金通過專戶直接撥付各中小學，確保學校的正常運轉。

3.制定適應新機制的學校人事編制制度及政策。新的人事編制標準不符合山區教育的實際，農村學校課程改革很難按照課程標準開齊開足課程。

建議按照農村中小學的實際按班額標準和師生比綜合標準重新制定教師編制，同時給農村中小學有寄宿制的學校落實炊事人員的編制。建議全省出臺規范統一的“校長崗位責任制”和“教師聘任制”實施細則，改變目前校長“有職無權”、“教師無競爭意識、無危機意識”的現狀。

4.建立完善有效的教師激勵機制。實行“兩免一補”的政策后，義務教育教師隊伍的待遇與非義務教育的教職工相差很大。從教育事業的發展考慮，除了從事業留住人才外，從待遇留人做起也很重要，國家應建立一個統一的義務教育教職工的激勵機制，使其更好地調動教職工的積極性，穩定義務教育的教職工隊伍，更好地促進基礎教育的穩步發展。

據此，建議增加以下津貼標準：適當提高班主任津貼標準；由縣財政按各校教師工資總額的一定比例，把教師各種病事假及進修培訓等發生的費用及其績效勞務費等項目，納入財政預算；根據教師工作情況利用學校收入發放教育教學質量獎、課時津貼、代課費等，以形成比較完善的管理激勵機制，保證教育教學工作正常開展，有效地調動教師工作積極性。

5．改革義務教育資源配置機制，確保農民工子女義務教育經費來源

（1）市政府應該打破戶籍制度的限制，不再以戶籍人口的適齡兒童少年為基數來劃撥義務教育經費，而應以實際在校學生數為基數劃撥義務教育經費。

（2）如果條件許可，可以按照農民工子女戶口所在地進行登記統計，按照其一定比例，將農民工子女戶口所在地的部分教育資金回收中央，由中央將這部分資金用于輸入地政府的農民工子女接受義務教育。

（3）可以逐步引入“教育券”制度，作為現行義務教育投資體制的補充。輸入地政府把對輸入兒童每學期的投入通過“教育券”的形式發給學生，招收農民工子女的學校可以憑“教育券”到當地教育行政部門領取資金，解決因為學生的頻繁流動而無法準確分配農民工子女教育投入的問題。

同時，建立財政監督制度，保證農民工子女義務教育經費的專款專用。也可以考慮將這部分教育投資服務等教育問題，納入政府采購的范圍，保證轉移支付的方向和效果。

[基金項目]本文系西安市2006年社會科學基金項目（重點）《西安新農村義務教育經費投入保障機制研究》（批準號：06L17）。

課題組成員：劉荃信 何兆華 朱選朝 王怡

呂銀芳 賀燕麗 楊會平 張新婭

作者單位：陜西教育學院教育系