構建我國政策性漁業保險制度的理論探討和公共政策分析

摘 要：本文概述了我國漁業保險制度的發展歷程和現存的主要問題，在進行必要性和可行性分析的基礎上指出構建政策性保險制度是漁業保險發展的必然選擇。比較分析國外政策性漁業保險制度運行的主要模式，綜合考慮我國的漁業保險發展現狀、國家財政能力、社會制度等條件，提出我國應確立以政府支持下的漁業相互保險公司為主，輔以商業漁業保險公司的運行模式，并從法律、財政補貼、稅收和金融等角度進行了公共政策分析。

關鍵詞：政策性漁業保險；漁業相互保險；漁業互保協會

1我國漁業保險制度的發展歷程及現存問題

1.1我國漁業保險制度的發展歷程

漁業保險是由保險機構為漁業生產者在水產養殖及捕撈作業過程中，對遭受自然災害及意外事故所造成的經濟損失提供補償的一種保險。在我國主要表現為兩種形式:商業性漁業保險和漁船船東互助保險。

我國商業性漁業保險始于1982年，由中國人民保險公司(以下簡稱PICC)開辦了農業保險項目內的水產養殖保險。1983年，農業部和PICC 聯合下發了《關于開展國內漁船保險工作的通知》，同時頒布《國內漁船保險條款》(試行)，從而漁船保險和漁業捕撈保險在我國也推廣開來。1987年，原農牧漁業部和PICC在青島市首次召開了全國漁船保險工作會議，進一步推動漁船保險工作的開展，為漁業生產提供風險保障，但漁業保險賠付率居高不下，商業保險公司連年虧損。因此，1992年商業保險公司進行市場化改革以后，商業性漁業保險業務迅速萎縮，僅保留漁船船東雇主責任險和大型漁船的漁船保險，業務量占全國漁業保險的份額很小。以商業性保險作為我國漁業保險市場主要模式的途徑在實踐中走到了盡頭。

由于商業保險不能發揮較好的作用，為了保障漁業的發展，農業部在借鑒日本漁船合作社及韓、日漁業保險經驗的基礎上，經民政部批準，于1994年7月成立了由農業部主管的中國漁船船東互保協會（2007年10月更名為中國漁業互保協會），開展行業內的非盈利性互助保險業務，漁民簽訂保險合同后，即擁有保險人和被保險人的雙重身份，一旦遇險可以通過理賠獲得補償。相繼成立的國內互保協會主要還包括：廣東省漁船船東互保協會（1993年成立，2007年2月更名為廣東漁業互保協會）、寧波市漁業互保協會(1994)、浙江省漁業互保協會（2004）、山東省漁業互保協會（2006）等，它們之間沒有隸屬關系。經過十余年的發展，漁業互助保險已取代商業性保險成為我國漁業保險的主要經營模式，開辦的險種日趨多樣化。目前，除開展了漁民人身平安互保外，漁船互保的險種已從單一的全損險發展到綜合險、第三者碰撞險以及南沙、北部灣海域涉外責任險和油污責任險等附加險。在雇主責任險方面，增加了遠洋漁船意外傷害和醫療險等。并逐步開展陸上漁業從業人員意外險、水產養殖險、漁業設施險等。截止2005年底，僅中國漁業互保協會共為210萬人(次)漁民， 10萬艘(次)漁船提供了高達600億元的風險保障；累計為4363名死亡（失蹤）漁民、15216人（次）受傷漁民、858艘全損漁船、18248艘（次）部分受損漁船支付經濟補償金達3.1億元。

1.2我國漁業保險制度現存的主要問題

回顧我國漁業保險二十多年來的發展歷程，一方面，應該肯定漁業保險在促進漁業生產發展，安定漁民生活，實現漁業增長方式轉變上所起的積極作用。另一方面，我國目前的漁業保險制度還存在諸多亟待解決的問題，距離建設平安漁業的要求還有較大的差距，主要表現在：

1）漁業保險缺乏法律保障。國家對于農業保險尤其是相互保險組織立法滯后，合作型互保組織缺少相應法律法規的規范和保護，經常遇到相關行政職能部門的質疑和船東漁民的誤解；2）漁業互保的管理體制尚未理順。中國漁業互保協會登記部門是民政部，業務主管部門是農業部漁業局，掛靠單位是漁船檢驗局，所從事的保險業務的主管機構是國家保險監督管理委員會，這種交叉管理使得互保機構的管理不順、政保合一；3）漁業保險的政策性扶持不足。由于漁業本身的弱質性和高風險性，漁業保險單憑保費收入難以支持其自身的良性發展，而目前政府針對漁民的保費補貼和針對承保機構的業務補貼及免稅政策還很薄弱；4）漁業保險的投保率低。據中國漁業互保協會統計資料，2006年互保協會累計承保漁民36.4萬人，承保漁船2.5萬艘，雖然比去年同期有較大增幅，但行業總量上看，即使樂觀估計，我國漁民入保率和漁船入保率均遠低于10%，漁業保險展業緩慢的現狀與漁業生產迅速發展的形勢不相適應；5）全國各地區船東互保業務開展很不平衡，內陸省份基本沒開展，沿海省份只有山東、浙江和遼寧互保費收入超過2000萬元，其他省、市、區的互保費收入都在十幾萬、幾十萬至幾百萬元之間徘徊。

此外，漁業從業人員缺乏科學的風險保障意識，漁業保險機構制定的保險條款不盡合理、可操作性差、防險減災機制不完善、定損手段落后、出險后搶險救災能力弱、理賠不及時等問題也制約了漁業保險的快速發展。

2構建政策性漁業保險制度的必要性和可行性分析

2.1構建政策性漁業保險制度的必要性

1）政策性漁業保險制度是平安漁業建設的有力支撐。漁業生產的特點是，高投入、高風險、自然災害多、產出波動大，在現行經濟體制下，漁民抵御和承受重大自然災害和安全事故的能力較弱，一旦遭遇重大事故，很難通過自救恢復生產。而保障漁民的人身和財產安全，提高漁民防災抗災的能力是平安漁業建設的任務和目標，政策性漁業保險制度可以為漁民的生產和經營提供很好的風險保障，在國家的支持下，非贏利性的政策性保險機構以漁民的利益為中心，以社會效益最大化為目標，以低費率、廣覆蓋為原則，通過保險賠付，盡量讓受災漁民減小損失、恢復生產，給廣大漁民免除后顧之憂，專心致力于漁業生產經營。政策性漁業保險制度的構建和完善是漁業長治久安的重要舉措。

2）政策性漁業保險制度是化解漁業保險現存問題的有效措施。中國的漁業保險制度雖然經過二十多年的發展，目前仍存在不少問題，不盡人意。從商業保險到漁民自愿成立的互保協會都不能真正打通漁業保險的瓶頸因素。筆者認為，盡快構建符合中國國情、漁情的政策性保險制度是化解現存問題的最佳選擇。在政策性保險制度的構建過程中，著力研究制定政策法規，理順保險機構的管理體制，拓展保險覆蓋范圍，協調各區域漁業保險均衡發展，為漁區和諧社會建設保駕護航。

3）政策性漁業保險制度是我國漁業保險在理論和實踐上的正確選擇。中國漁業保險曾以商業性保險作為主要模式，從理論上看是很難成功的，因為漁業相對其它產業風險大、賠付率高，商業性保險公司精算出的保險費用目前漁民的收入水平支付不起，而保險公司為了吸引漁民入保，就得有意降低保費，結果就是連年虧損，最后不得已退出漁業保險市場。如前文所述，中國商業性漁業保險的發展歷程很好的證明了這一點。從福利經濟學角度看，漁業保險是具有公共物品屬性的，應該追求其社會利潤的最大化，必然要求政府的支持。日、韓等國家政策性漁業保險較為成功的經驗也給出了很好的詮釋。

2.2構建政策性漁業保險制度的可行性

1）政策性漁業保險符合國家法律法規和有關政策。《中華人民共和國農業法》第六章第四十六條規定：“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織。”2003年黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“探索建立政策性農業保險制度”。2004年中共中央1號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》指出：“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點”。

2）政策性漁業保險已成為國家有關職能管理部門和地方各級政府的共識。2006年農業部《全國漁業發展第十一個五年規劃》提出“建立漁業政策性保險制度---建立雇主責任保險以及漁業人員傷亡最低賠償標準等制度，分散和降低漁業安全生產風險；充分發揮船東互保協會的作用，配合地方政府做好遇難漁民的善后、安撫、補償工作，維護漁區社會穩定”。在浙江、江蘇、廣東、遼寧、青島等省市的地方漁業管理法規中也都明確規定：鼓勵和支持開展漁業互保工作。這種從部委到各地方政府的強烈共識為政策性漁業保險制度的構建奠定了基礎。

3）中國漁業互保協會積累了大量的經驗。經過十三年的運作，協會具備了一定的機構、人才、技術、儲備金基礎，并基本建立了一套覆蓋全國的承保、理賠和服務體系，漁船船東互助保險已被漁民船東廣泛接受。中國漁業互保協會以及各地方互保協會是構建政策性漁業保險體系很好的操作平臺。

4）漁業系統具有自上而下的較完善的管理體系。漁業擁有一支相對獨立的漁業行政執法隊伍，其內部劃分為漁政、漁港監督和漁船檢驗三項具體職能，覆蓋了漁業管理的各個層面，能夠實現全國、海區、省、市、縣的聯動，這為漁船保險工作提供了有力的體制支持，使互保工作能夠順利開展。

5）政策性漁業保險是國際通行做法，有成功經驗可以借鑒。在一些漁業發達國家，政府補貼并提供再保險支持的政策性漁業保險已形成制度，如日本和韓國都采用立法強制保證、政府出資主導并對超額賠付負擔再保險責任的模式進行，效果不錯，值得借鑒。

3政策性漁業保險制度運行模式的選擇

3.1漁業保險制度可供借鑒的運行模式

構建我國的政策性漁業保險制度首先應立足漁業發展的實際情況，綜合考慮經濟、社會、政治等多方面因素，選擇合適的運行模式，通過試點，逐步推廣，最終將之制度化、法律化。借鑒國外的發展經驗，專家和學者提出了五種比較典型的運行模式：

1）漁業保險股份有限公司模式。西歐國家的漁業保險是在國家宏觀調控下，由多家專營漁業保險的漁業保險股份有限公司共同經營，即漁業保險股份有限公司模式。股份制無疑是適應保險業發展需要的，這已經在其為非農業保險市場的優異表現所證明。但前文的論述證明目前在中國單純依靠商業性漁業保險是行不通的，這種運行模式不能采用。

2）政府主辦、政府經營的模式。政府出資組建中央漁業保險公司和中央漁業再保險公司，并以中央漁業保險公司下屬的省市級漁業保險公司為漁業保險的經營主體開辦漁業保險。政府為其提供巨額的保險補貼。以中國目前的財政能力采用這種運行模式也是不現實的。

3）政府主導下的商業性漁業保險公司模式。政府組建國家漁業保險公司作為漁業保險的委托管理機構，由它來設計、規劃、補貼、監督商業保險公司經營漁業保險，同時政府批準部分商業保險公司提供漁業再保險。這種模式與第二種模式實質上是一樣的，都要依靠政府的巨額補貼，否則難以為繼，因而也不可取。

4）漁業保險合作社模式。挪威、馬來西亞以漁業保險合作社為主經營政策性漁業保險。在該種模式下，可能有商業保險公司介入。目前，中國還不存在漁業保險合作社，從零開始構建合作社網絡，成本非常高昂。這種沒有基礎的運行模式很難實行。

5）政府支持下的漁業相互保險公司模式。這種模式是在限制或者不允許相互保險公司外的保險機構提供漁業保險的基礎上，在國家、省、縣、鄉相互保險公司之間實行三級再保險的模式構建，日本和韓國漁業保險模式是該種模式的典型代表。日本的漁業保險事業采取民間非盈利團體經營、政府補貼和再保險扶持模式，在這種模式下，強制保險與自愿保險相結合。一旦漁民與相互保險公司簽訂保險合同，就成為公司成員。因此，相互保險公司的成員主要是熟悉漁業技術的農戶，是投保人和保險人的統一體，他們對保險組織面臨的風險以及其他投保人自身的風險具有更清晰的認識和評價，有利于進行風險管理和核保理賠；共同的利益關系有利于形成相互監督機制，避免出現“聯手吃保”的局面，有效防止道德風險和逆向選擇。這種模式與第二種模式有相似之處，但有本質區別。第二種模式主要依靠國家各種手段提供的巨額直接補貼，而政府支持下的相互保險公司模式實質是利用法律、財政、稅收、金融等手段間接支持漁業保險公司的經營活動，形成多途徑、全方位的漁業政策性保險制度，對國家的直接補貼依賴度相對較弱，在我國更具可行性。

3.2確立符合我國現實基礎的政策性漁業保險制度運行模式

綜合考慮我國的漁業保險發展現狀、國家財政能力、社會制度等條件，我國應確立以政府支持下的漁業相互保險公司為主，輔以商業漁業保險公司的運行模式。這種模式主要借鑒日本和韓國發展政府支持下的漁業相互保險公司的有益經驗，并將其中國化。在實際操作中，以目前的中國漁業互保協會為主要操作平臺，在國家的各項公共政策支持下，逐步轉型為政府支持下的中國漁業相互保險公司。轉型中注意處理好中國漁業互保協會與各地方漁業互保協會之間的權、責、利關系。在這一過程中，同樣鼓勵商業保險公司參與到部分漁業保險和再保險業務，最終使我國漁業保險形成以政府支持下的漁業相互保險公司為主，輔以商業漁業保險公司的運行模式。

我國漁業對于相互保險公司這種模式還比較陌生，沒有經驗，在轉型過程中不能操之過急，有必要選擇地方政府重視、條件具備、有代表性的地區先行試點，然后逐步鋪開。試點地區應首先考慮漁業較為發達的地區，如浙江、山東、遼寧等省份。這些均是我國的重點漁區，漁業保險經營的基礎比較好，漁民保險意識比較強，尤其是浙江于2004年年末成立的省漁業互保協會，構建了新型漁業保險體制，兩年多來成績顯著，05、06年保費增幅分別達41.5%和78.4%，為構建政策性漁業保險制度奠定了基礎，并起到了良好的試點示范作用。政府支持下的漁業相互保險公司為主，輔以商業漁業保險公司的運行模式強調政府支持和適度補貼，并通過商業公司的參與使漁業保險業保持一定的競爭和活力。確立合適的運行模式之后，政府要從法律、財政、稅收、金融等方面入手，運用公共政策支持該模式的建設和發展，從而全面構建政策性漁業保險制度。

4構建政策性漁業保險制度的公共政策建議

根據我國的國情和漁情，政策性漁業保險制度應是“國家立法保障、行政部門頒布規范、財政適度補貼、稅收盡量減免、金融政策支持、互保公司（目前主要還是協會的形式）運作、漁民廣泛參與”的漁業行業保險體系。建議國家的公共政策主要從以下幾個方面為漁業政策性保險提供支持。

4.1制定法律政策，保障并推動政策性漁業保險制度建立

推進政策性漁業保險的立法進程，從法律方面優化漁業風險管理環境，這是妥善處理現行中國漁業保險的歷史積累風險，推進漁業保險事業的當務之舉。漁業保險立法應對我國漁業保險的管理體制進行立法保證，對我國漁業保險的發展資金進行立法保證，對政策性漁業保險的經營主體、參與主體、收益主體及相關的權利義務進行立法規范，并鼓勵商業保險機構參與漁業再保險。

應當高度重視政策性漁業保險的實踐探索和理論研究工作，由政府主管部門和有關省份共同抓緊推進政策性漁業保險的試點經營。為確保國家的有關政策落到實處，建議盡快由農業部和國家保監會牽頭，組織有關單位和專家以及地方主管部門，在進行更加深入調查研究的基礎上，代國務院起草《關于開展政策性漁業保險試點的通知》，制定操作性強的實施方案，方案中應明確險種費率、運作模式、經營機制、補貼標準、資金來源、運行機構、組織形式、試點地區、監管方式、實現預期等。

4.2政府根據財力酌情補貼，建立補貼的普惠制度

漁船保險補貼方案：為了確保保險補貼能夠更好地保證漁民的利益，可以分別對60馬力以上和60馬力以下的漁船制定補貼方案。60馬力以上的漁船總體性能較好，因而平均保額可超過總價值的50%，險種確定為“漁船全損互保”，跟據實際情況，以0.8%為基準保率，確定年間可浮動實際保率。60馬力以下的漁船都是在近海作業，造價較低，出現逆向選擇的可能性較大，管理難度大，因而平均保額等于或略低于總價值的50%，只保其基本險，保費率的制定同上。政府對保險費的補貼以20%～40%為宜，中央、省、市縣各負擔1/3。

經營費用補貼方案：發達國家一般對漁業保險經營管理費按保險費的20%～30% 給予適當的補貼，日本、韓國等國家甚至全部補貼。就我國而言，在試點地區可以按10%～20%給予管理費補貼，由中央、省、市縣各負擔1/3。一旦投保規模達到一定程度，補貼費可以逐步縮減。

對于水產養殖戶，為支持其發展生產，應制訂普惠制政策實施引導性保險，只要其愿意投保，就給予政策性補貼。根據上海的補貼經驗，省（市）、縣累計補貼保費的1/3，其余2/3由漁民自行負擔。對于家庭經濟困難的漁民戶，除省（市）、縣補貼保費的1/3外，鄉鎮可以根據經濟實力再給予1/3的保費補貼，漁民自己負擔1/3的保費。當年如果出險則按規定賠付，如果未出險則返還給漁民1/3的保費。倘若政府財力有限，可考慮近期只補貼基本險（如養殖種苗等）。采取這種普惠制，國家財政負擔較小但作用明顯，既支持了漁業的發展又保障了漁民的穩定收入，在經濟比較發達的地區完全具有可行性。

4.3盡快調整稅收政策，為政策性漁業保險減免稅收

由于政策性漁業保險的公共物品性質，國家有義務承擔一部分社會成本，扶持其發展。對于漁業互保業務，國家應迅速制定免稅、低稅和減稅等優惠政策。比如，減免水產養殖業保險業務的營業稅和所得稅，同時為增強漁業互保協會（公司）的資金實力，允許公司在稅前從經營成果中扣除一定比例的資金作為保險準備金，增強其風險應對能力。構建政策性漁業保險制度的最初階段可以以減稅為主，成熟期應實現政策性漁業保險的零稅負，由于漁業相互保險協會（公司）是非贏利性的組織，將其稅收利潤留作風險準備金應作為國家支持其發展的基本舉措之一。

4.4國家提供信用擔保，建立政策性漁業保險的再保險機制

以國家信用為經營漁業保險的協會（公司）進行擔保，國家承擔漁業保險的再保險責任，同時鼓勵國內外保險機構開展針對漁業保險的再保險業務，以進一步分散漁業風險，提高漁業保險協會的信用程度和風險應對能力。建立漁業保險的再保險機制，經營漁業保險的協會（公司）必須建立同中國再保險公司的業務關系，中國再保險公司通過再保險方式代行國家支持漁業保險的職能：1）國家對漁業保險的金融支持可通過中國再保險公司進行，政府可視財力狀況向再保險公司提供資金，具體形式包括撥款、低息貸款、擔保等。中國再保險公司對此項業務單獨立帳，單獨核算；2）中國再保險公司在經營漁業保險過程中，為體現政府的財政支持，可免收漁業保險公司的再保險管理手續費；3）國家通過再保險對經營漁業保險業務的保險公司提供間接支持，一旦發生大的災害，保險公司發生的虧損，通過再保險方式從中國再保險公司獲取賠款，不從國家財政獲取補償。