太原人大“招標”推動部門立法

韓　永

在單個政府部門無力承擔法律起草重任的情況下，尋求社會力量的支持就成為一個順理成章的選擇

崔若鴻被一封信攪得“異常激動”。

這封信來自太原市人大常委會，邀請山西財經大學法學院參加一個地方性法規——《太原市文化產業促進條例》(以下簡稱條例)草案的投標。

這是今年3月初的事，崔若鴻是山西財經大學法學院教師。

與山西財大法學院一同收到信件的，還有包括山西大學法學院、山西省法制研究所、太原市法制研究所等多家單位。

據了解，到3月20日報名截止日，共有8家單位參與投標。其中兩家為主動報名，6家為“接受邀請”。

競標者

這個不愿意將自己獻身于零碎論文事務的講師，

希望能找到一個“有突破性的課題”

在《太原日報》上看到太原市人大的“招標公告”時，雷彩云并沒有特別在意，唯一的感覺是“立這樣的一部法律很難”。

雷彩云是太原市法制研究所副所長，她沒有想到的是，20多天后，她以一種意想不到的方式與“立法招標”親密接觸。

市人大常委會的“招標邀請”寄到了單位，研究所的上級單位太原市法制辦，由主任尹小龍親自掛帥，組成了包括廳、處級干部在內的5人起草小組。

尹小龍又與山西財經大學法學院院長馬躍進通了個電話，表達了共同投標的意愿，馬躍進一口贊同。“我們有理論，他們有政策和實踐，這樣的合作有利于達到一種平衡。”崔若鴻說。

太原市法制所“相中”山西財大法學院，還有一個背景：早在2003年，財大法學院就曾承擔一個由山西省政府委托的與文化產業相關的立法項目，盡管最終不了了之，但這樣的積累對于競標無疑是加分的。

更何況山西財大法學院對于這方面的研究一直都沒有停止。作為該課題的負責人，崔若鴻，這個不愿意將自己獻身于零碎論文事務的講師，希望能找到一個“有突破性的課題”。

經過多年的潛心研究，崔若鴻覺得“突破性的成果”已經呈現，她的表述是:其一，文化產業區別于其他行業的本質特征，在于它的知識技能性，比如演藝、劇本寫作、藝術培訓等，都因其只為少數人擁有而成為一種稀缺資源。這個產業能不能得到發展，關鍵就在于這些知識技能能不能被激發出來，“它甚至比錢還重要”。

而要激發這種創造性，就要建立一種不同于以往的機制，他心目中這個機制的核心在于：打破以前法律不允許知識技能作為對公司進行投資的限制，允許投資主體以知識技能作為投資。

“突破性”之二，崔若鴻為這種投資方式引入了一個“有限保證責任公司”的組織形式，即那些以知識技能作為投資的人，雖可以在經營的過程中不出資金、實物，但必須以一種協議的方式對債權人做出保證：在因公司的行為給其他人造成損失時，愿意以資金或者實物的形式承擔賠償責任。

上述兩項內容出現在她寄給太原市人大立法草案說明的第二章第五、六條。“這兩條，在中國還沒有聽人說過。”說起這些，崔若鴻的身體明顯前傾，顯得有些興奮。“如果這兩條能被采納，我們的初衷就算實現了。”

山西大學法學院本來有兩個投標者，一個是憲法與行政法學副教授何建華，另一個是經濟法教授董玉明。后者原來認為這是一個經濟法規，因為“文化產業就是要賺錢嘛！”但是在強大的競爭對手面前，兩人最終走到一起。

組織者

讓政府部門自己來設定自己的義務，總顯得不合時宜

太原市人大常委會副主任傅建榮并不認同“立法招標”這一提法，因為“立法的整個過程不可能招標”，“現在招標的，只是草案起草這一個環節”。

這一環節之所以需要招標，“與文化產業的復雜性有關”。傅建榮向《中國新聞周刊》記者列舉了文化產業的龐雜內涵：“不僅有文廣部門所轄的演出業、影視業、音像業、文化娛樂業，還包括旅游業、圖書報刊業、文物和藝術品業以及藝術培訓業等，涉及的主管部門至少有4到5個。” “文廣部門一家肯定難以勝任”——但太原市人大常委會要求市文廣局必須拿出一份草案，與在競標中勝出的兩家單位的草案一起，交由市人大捏合成最終的成型草案。

“如果是僅僅涉及某一個領域的法律，還是可以委托給相關的政府部門起草，”太原市人大常委會科教文主任趙雁萍在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示。

《條例》的另一特殊性在于：任何一個產業促進條例，都意在將政府對該產業的扶持責任法定化，而讓政府部門自己來設定自己的義務，總顯得不合時宜。

這種責任早在今年1月8日由太原市委、市政府頒布的《關于進一步加快文化產業發展的意見》(以下簡稱《意見》)中已經明確規定。該文件對于降低文化產業投資的門檻、在財政稅收等方面的優惠政策以及文化事業單位的改制等都做出了明確的安排，這些都需要靠政府部門去落實。不管是代表招標方的傅建榮，還是代表競標方的崔若鴻、雷彩云、何建華，都將這一文件視為起草這一法規的“藍本”。

《意見》出臺的一個背景是：山西省目前正處在促進產業結構多元化的不懈努力中。長期以來，煤藏豐富為山西省帶來了滾滾財源，也形成了產業結構嚴重單一的格局，在環保、安全越來越為人關注的情況下，改變完全依賴煤炭產業的局面、培育新的經濟增長點，已經迫在眉睫。

文化成為一個很好的突破口，且文化是山西僅次于煤炭的優質資源。有人據此將山西省稱為華夏文明的“主題公園”、中國歷史變革的“思想庫”和古代東方藝術的“博物館”。 但是，在煤炭產業的巨大優勢面前，這些文化資源長期處于開發無力的尷尬境地。已有2500年建城歷史、坐擁悠久的晉陽文化的太原市，文化產業增加值目前僅占國民生產總值的3.5%。

傅建榮對此作出的解釋是，一是體制的原因，民營資本和外資都被拒于文化產業門外，國有文化單位又面臨資金不足；二是政府的扶持力度不夠。

現在，思想解放已經解決了第一個問題，《條例》要做的，就是要將政府的扶持法定化，解決第二個問題。

在單個政府部門無力承擔起草重任的情況下，尋求社會力量的支持就成為一個順理成章的選擇。“這符合中央提出的‘擴大公民對立法的有效參與的精神。”傅建榮說。

缺與失

不管是崔若鴻還是雷彩云，

都將這樣的遺憾歸于“第一次”

雖然對投標滿懷期待，但崔若鴻還是有一些擔心，他怕自己的“前衛”理論不能被專家組理解和接受。

在向太原市人大遞交的草案說明書中，第二章第五條對于文化技能可以作為投資的解釋并不充分，只有區區不到100字，從其中很難得出這一法律安排的內在必然性。第六條對于“有限保證責任公司”的闡述也有過于簡單之嫌。

“如果能有一種現場的闡述，就可能部分彌補文字上的不足。”崔若鴻認為。但招標書上并沒有“現場闡述”這樣的安排，投標單位也沒有接到這方面的通知，《中國新聞周刊》記者從太原市人大常委會招標辦負責人孟凡正那兒得到的消息是：“招標方案里沒有這一環節”。

他對這一安排做出的解釋是：投標單位的草案說明書已經說得很清楚。

但崔若鴻認為，要在區區的幾頁紙上把一個創新理論說得很透徹顯然不可能，因為“立法上的創新向來非常謹慎”。比如“有限保證責任公司”的組織形式，比如有關文化技能可以作為投資的理論，不僅突破了現有法律的規定，還顛覆了人們的傳統認識。

“這是我們的主要創新，也是我們解決文化產業問題的立論之本，如果不被接受，基本上就宣告投標的失敗。”崔若鴻坦言。

雷彩云本來也對現場闡述滿懷期待，“我們還在想，是不是大家都坐在一起，各家說各家的，然后評委再評出來”，“畢竟文字不如你在那兒講”，但“后來發現不是那么回事”。

不管是崔若鴻還是雷彩云，都將這樣的遺憾歸于“第一次”。崔若鴻說，“剛開始只能算是一種做法，還沒有形成制度。”

崔若鴻還有另外一個擔心，即如果自己中標，能在多大程度上保持自己草案的完整性。因為提交草案僅僅是人大常委會審議的開始，草案最終要經過常委會三審，再加上一些必要的聽證會、論證會，經過層層“過堂”后還能在多大程度上保持原樣，“確實值得擔心”。

《中國新聞周刊》記者曾經采訪過受甘肅人大委托起草一份地方性法規的蘭州理工大學副教授張有亮，他說，最終通過的版本與他最初的草案相比，已經“面目全非”。

這是因為，每一次的審議，包括論證，都是一次利益的博弈，主要在政府職能部門之間展開。“畢竟，一旦成了法律，白紙黑字。”一位受訪的法律學者分析。

博弈，特別是那些發展已經非常成熟的產業，由于涉及的利益和主體都較多，爭奪尤為激烈。傅建榮告訴《中國新聞周刊》記者，太原市人大去年通過的《工商管理條例》，由于涉及的利益較多，“非常麻煩”。

太原市人大常委會科教文主任趙雁萍向《中國新聞周刊》記者表達了這樣一種擔心：這些經過反復博弈的草案，是否會在兜了個圈子后，“又回到從前”？