空難調查報告因何難以公開

秦　軒

黑匣子是秘密的，空難調查報告也是保密的。新中國民航史曾發生過數十起空難，幾乎無一公布其原因。

這遭到了眾多質疑，包括訴訟。2007年11月21日，5位包頭空難死者家屬準備起訴原中國民航總局(下稱總局)，認為其遲遲未能發布空難調查報告，違反了將于2008年5月實施的《政府信息公開條例》。這起空難發生于2004年11月21日，機上55人全部喪生。

事實上，在2006年年底，國家安監總局、監察部通報了中國東方航空云南公司包頭空難事故調查處理結果。但這短短的“公示”，也僅僅是報紙上的200字。包頭空難訴訟律師李小龍表示：這個處理結果過于簡單且源自報紙，無法作為起訴東航、追究責任的證據。

在包頭空難事故處理中，東航引用的賠償標準是1993年國務院修訂的《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》——每名旅客最高可獲7萬元的賠付。對此，郝俊波認為：如果在空難中航空公司沒有過錯，才有資格考慮按該標準進行賠償；如果有過失，根據法律規定，航空公司無權引用賠償的最高限額，通俗地說就是最多賠7萬或40萬那種標準(后一種指2006年的新賠償標準——編者注)，而應該賠償更多。

這在1996年3月1日實施的中國《民用航空法》中有所體現。該法第132條闡述了這樣的意圖：如果航空人員在事故中的責任嚴重到一定程度，涉嫌故意違規，那么航空公司是不能按照一般標準進行賠償的。北京律師協會航空法委員會主任張起淮介紹，這個賠償應依據國際慣例，即2005年經全國人大通過生效的《蒙特利爾公約》，死者家屬可能獲得100萬元。

如果確認責任，涉案的航空人員還有可能負刑事責任。《刑法》第131條規定，航空人員違反規章制度，致使發生重大飛行事故，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成飛機墜毀或者人員死亡的，處三年以上七年以下有期徒刑。

現在問題是，總局基本沒有公開過事故調查報告。所以在歷次空難中，受難者家屬即使對賠償不滿，也沒有可援引的證據，更無法追究航空公司的責任。“如果能拿到證據，我們肯定在中國起訴了。”包頭空難的代理律師李小龍說。于是，這起官司打到了美國，死者家屬起訴了美國通用電氣公司，失事飛機的發動機是他們生產的。

因為能否獲取調查報告而決定空難賠償額度的，并非包頭空難一起。《中國新聞周刊》記者獲悉，2000年武漢空難的死者家屬也面臨類似的遭遇。

“按照國際民航共約第13條，黑匣子里的錄音不可公布，對調查報告和事故結論應當可以公布。而中國官方對錄音把握尺度尚存在某些不準確因素，用這條規定來限制有關事故調查結論的公布。這對公眾的知情權是一種剝奪。”航空法專家張起淮說，“這與國家扶持民航業發展的政策有一定關系。另外，民航局是個行政機關，與民航公司之間有千絲萬縷的聯系，包括領導間互相調配合使用。事故發生后，總局調查民航公司，調查結論恐怕會受到影響。”

南航一位官員私下向《中國新聞周刊》記者說，由于建國以來從來沒有公開過民航事故調查報告，如果突然公布，可能會帶來社會恐慌。“現在航空公司客座率很低”。

在信息逐漸公開化的今天，這個“秘密”越來越顯得突兀——2003年4月，衛生部就SARS疫情召開了第一次新聞發布會，公布SARS的感染人數與死亡數量，中國政府應對公共衛生緊急事件新聞發布制度初步建立；2005年9月，國家保密局、民政部在北京聯合舉行新聞發布會，宣布對國內因自然災害導致死亡人員的總數及相關資料解密,諸如礦難之類的天災人禍的原因，也逐步趨于透明。

在這種背景下，原中國民航總局也在推進事故調查信息公開化的措施。

2005年3月7日，總局頒布了《民用航空安全信息管理規定》。其中規定：民用航空安全信息發布分為定期信息發布和緊急事件信息發布。定期發布的信息包括，各類事故及其他不安全事件的統計數據和趨勢分析；緊急事件則指特定飛行事故、航空地面事故、飛行事故征候和其他不安全事件的情況，還包括事故或事件發生的基本情況、人員傷亡、事件處理和采取的措施。

《新京報》報道，就在頒布規定當日，總局有關負責人接受采訪時表示，將向社會公布包頭空難事故調查報告。

而包頭空難死者家屬桂亞寧對《中國新聞周刊》記者說：“遇難者要有個說法，要對死者有交代，這是對生命最起碼的尊重。”

中國民航的安全水平排在世界前列

據原中國民航總局網站消息：截至目前，中國民航連續安全飛行時間已突破了800萬小時大關。

1996年～2005年這10年里，中國民航的運輸飛行小時比前10年增長了264%，但事故數卻幾乎減少了一半。

一份波音公司的研究數據也顯示了中國民航目前的安全水平：1996年～2005年，國際上飛機百萬架次事故率的平均水平為1.03,而中國民航飛機百萬架次事故率只為0.23。按照這一數據，中國民航的安全水平目前排在世界前列。

另據統計，幾種交通工具，按事故率從高到低排序為汽車、輪船、火車、飛機。

飛機空難幾率微乎其微 ，事故率僅為10萬分之一。30年前，重大事故的發生率為每飛行1.4萬英里一次，如今是14億英里才發生一起重大事故，安全性提高了十倍。而據美國全國安委會對全球發生的傷亡事故的比較研究，坐飛機比坐汽車要安全20多倍。