基層群眾自治制度

［摘 要］基層群眾自治制度作為基層民主政治建設的主要實現形式被首次納入中國特色政治制度范疇；是構建社會主義和諧社會的有效機制；對構建社會主義和諧社會起到推動作用。

［關鍵詞］基層群眾自治制度 中國特色政治制度 社會主義和諧社會

［中圖分類號］D6

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009－5489(2008)04－80－02

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發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。中國共產黨十七大報告提出：“要堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導，人民當家作主，依法治國有機統一。堅持和完善人民代表大會制度，民族區域自治制度以及基層群眾自治制度。”“基層群眾自治制度”是首次納入中國特色政治制度范疇。這是我們黨不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展的生動體現。

一、基層群眾自治制度的內涵

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1．基層群眾自治制度的形成過程

中國歷史上一直有鄉村自治的傳統，家族是傳統鄉村自治的核心組織。為了維系以家族為核心的鄉村自治、族田、族產、宗祠、家譜等發揮著重要的作用。新中國成立后，農村社會組織和社會結構發生了重大變革，中國共產黨成為農村各種組織的領導核心，在城市基層也設立了居民委員會，參政不再是少數富有基層的專利，廣大基層群眾獲得了前所未有的民主權利。1978年，我們黨在總結建國以來的若干歷史問題時指出，要在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主。但這畢竟是一種間接民主。正如列寧所指出的：“委托人民‘代表’在代表機關中實行民主是不夠的。要建立民主，必須自己從下面發揮主動性，實際參加一切國家生活”，“把社會主義社會制度的長處和直接民主的長處結合起來。”1980年前后，廣西宜山等地農村出現了農民自發組織起來的村民委員會，負責調解鄰里糾紛，維護社會治安，發展生產，效果很好。這些不同于人民公社時期生產隊和生產大隊的新興組織引起了中央有關領導的注意，1982年憲法充分肯定了村委會作為基層群眾性自治組織的地位。到了1987年，黨的十三大明確提出，要發展基層社會生活的群眾自治。經過20多年的發展，以村民自治、居民自治為主要形式的基層自治實踐日漸成熟。

2．基層群眾自治是基層民主的主要實現形式

基層群眾自治就是城鄉基層群眾在黨的領導下，依據國家法律和黨的政策，按照平等、選舉、公開、監督、多數人決定、法治等原則，按照一定程序，民主選舉基層群眾性自治組織的領導人，對基層公共事務和公益事業進行民主管理、民主決策、民主監督的制度、規范和實踐活動，表現為基層群眾的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督以及對干部的民主監督，其目的就是要把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。

二、基層群眾自治制度是構建社會主義和諧社會的有效機制

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1．基層群眾自治在社會主義社會中和諧發展的原因所在

基層群眾自治制度作為基層民主政治建設的主要實現形式，有利于建立良好的基層社會政治生態，更有利于社會和諧，實現國家的長治久安。真正的和諧社會是充滿活力、生氣勃勃的、不斷發展著的社會。和諧社會的發展是矛盾統一的動態過程。任何社會卻不可能沒有矛盾，關鍵是如何解決好矛盾，使不同利益群體的人們之間的沖突得到恰當的處理從而保持和諧。

2．基層群眾自治制度推動社會主義和諧社會的發展

基層群眾自治制度對于構建社會主義和諧社會的推動作用，突出地表現在：第一，能夠通過基層群眾自治參與解決或化解基層社會經濟矛盾，避免這些矛盾升級為政治矛盾甚至政治沖突，使社會和諧建立在多元利益有序、理性互動的基礎上；第二，能夠培養民眾有序政治參與的行為習慣，逐步消解傳統政治文化的消極因素，減少通過過激言行獲取政治關注的現象發生。第三，能夠激勵約束基層群眾自治機關在工作中既對中央負責，也對人民負責。一些地方的基層政府干部確有不端行為，在有些方面不執行中央的方針政策，偏離了“執政為民”的根本要求。防止或者糾正此類行為發生和蔓延，基層群眾自治制度是一個非常好的辦法。

3．實行基層群眾自治，調動和發揮億萬人民群眾積極性

實行基層群眾自治，發展社會主義民主的根本目的是要把人民群眾積極性調動起來。群眾關心的是村委會或居委會主任。選好了一個“帶頭人”，管好了一個村莊或社區，能給他們帶來實實在在的利益。群眾的心氣順了，參與的積極性高了，就可以以更大的熱情投身經濟社會主義建設當中，為構建和諧社會提供廣泛的群眾基礎。

三、加強基層群眾自治制度，構建社會主義和諧社會

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完善基層群眾自治應采取以下措施：

1．完善基層群眾自治的相關法律制度。目前基層群眾自治發展還存在很多問題，原因之一就是相關的法律制度不完善。以農村村民自治為例，1987年通過的《村民委員會組織法(試行)經歷了長達十年的試行期，直到1998年，修訂后的《村民委員會組織法》才正式頒布實施。之后，村民自治制度在全國的推廣力度加大，進展也更加明顯。然而，《村民委員會組織法》還存在條文原則化，缺乏可操作性等問題，例如對村委會直接選舉中賄選的界定、關于鄉一村關系的規定還不夠細化，等等。現在，實行基層民主已經寫入了黨的十七大報告，寫入黨章，在此基礎上，還應該適時將基層群眾自治制度寫入憲法，用國家根本大法來保障公民在基層行使群眾自治的權利，使基層群眾自治獲得憲法和法律的制度支持。

2．擴大基層群眾自治范圍。從目前的實踐來看，基層群眾自治主要集中在村民自治、居民自治、企事業民主三個領域。為此，還需要擴大基層群眾自治的范圍，我們建議擴大新興社會組織的自主權、自治權和基層群眾參與權。比如城市中的業主委員會，農村中的專業性行業協會和經濟合作組織等。根據十七大精神，應該鼓勵人們積極參與這些組織的自我管理、自我教育、自我服務活動。另外，一些地方嘗試實行學校校長、醫院院長直選，效果不錯，這些新出現的基層群眾自治形式值得推廣。

3．健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制。這一機制的建立健全，主要是為了處理和解決黨的領導權與基層群眾的自治權之間的關系。以村民自治為例，一些當選的村委會主任認為，自己是上千選民選出來的，而農村黨支部則是十幾個黨員選出來的，因此覺得自己的民意基礎比支部書記大；另一方面，一些支部書記則認為黨的領導應該通過基層黨組織領導體現出來，基層自治組織必須接受黨支部的領導。這樣一來，往往造成村民自治中的兩委關系出現緊張，甚至對峙，嚴重影響到部分農村政治穩定。我們建議，一是通過“兩票制”選舉農村黨支部領導班子成員，增強農村黨組織在農村社會中的民意基礎；二是實行村委會主任和村黨支部書記“一人兼”，通過這種人事安排緩和兩委的沖突；三是由村委會和村黨支部召開兩委聯席會議討論決定農村重大事項。這些方法已經在一些地方推行，對健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制具有較強的借鑒意義。

4．建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的運行機制。政府的行政管理權與基層群眾的自治權也存在著一定的張力。黨的十七大明確提出，要通過深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。當前最主要的應是明確界定政府行政權與群眾自治權的邊界，為二者的有效銜接和良性互動提供政策支持。

5．建立健全與基層群眾自治相適應的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制。胡錦濤同志指出，堅持和完善村民自治、居民自治和企事業單位民主，發揮社會自治功能，是推進社會主義基層民主的重要內容。黨的十七大報告再次明確強調，要“依法實行民主選舉、民主管理、民主監督、保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”。從基層群眾自治實踐看，當前應該著力發揮民間機構和社會組織在群眾利益訴求、利益表達方面的獨特地位，增強村委會、居委會、職代會等社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，進一步增強其社會自治功能。

［參考文獻］

［1］王金華：《民主政治建設的突破口》，《學習時報》2006年12月25日。

［2］趙樹凱：《民主是社會和諧發展的動力機制》，《中國農村研究網》2005年2月15日。

［3］任中平：《論基層民主與社會和諧》，《云南社會科學》2007年第3期。

［4］新浪網：www．sina．com．blog

［5］《每周政策獻言》第45期。