公共部門戰略管理及其在中國的發展

［摘 要］公共部門戰略管理作為20世紀80年代西方新公共管理運動的一項重要內容，對處于改革發展關鍵時期的中國具有重大的借鑒意義。中國公共部門在運用戰略管理時要把握時代特征，立足于中國的具體國情。

［關鍵詞］戰略管理 公共部門 中國公共部門戰略管理

［中圖分類號］D6

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009－5489(2008)04－82－02

一、戰略管理的內涵

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“戰略”作為一個軍事術語，是指從總體上對戰爭進行謀劃、指導。二戰后，西方的工商企業界開始利用這一軍事思想。到20世紀70年代以后，戰略管理被廣泛運用到企業管理中。西方公共部門運用戰略管理則是20世紀80年代以后的事情了。

如同諸多學術術語一樣，學者們對戰略管理的內涵也是仁者見仁、智者見智。小湯姆生、納特、巴可夫、波齊曼、斯特勞斯曼等都給戰略管理下了定義。“一般而言，戰略管理可視為管理者有意識的政策選擇、發展能力、解釋環境，以集中組織的努力，達成目標之行為”。

二、西方公共部門實行戰略管理的原因、特點

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戰略管理在公共部門一經引入就得到公共部門管理者的青睞。分析原因，西方公共部門戰略管理的興起與發展與下列因素密切相關：

(一)時代背景的變遷。二戰后，世界進入了一個相對和平的時期，各國都集中一切人力、物力、財力以及技術資源恢復、發展本國經濟。在這個過程中，很多政治家從二戰中獲得啟示，像軍事家謀求軍事戰略一樣謀劃本國發展戰略。

(二)國內外環境的變化。20世紀70年代，西方資本主義世界爆發了石油危機，經濟出現“滯漲”，社會問題層出不窮，各國政府都面臨著前所未有的考驗。政治家們為鞏固執政地位，不得不采用新的管理思想。

(三)私人部門戰略管理的示范。私人企業是各種管理思想的誕生地和試驗場，戰略管理思想也不例外。二戰后，私人企業從戰略管理中獲益匪淺。這使面臨嚴峻考驗的政府等公共部門深受啟發。

(四)公共部門管理者的大膽借鑒。面臨挑戰時，即使有先進的管理思想而沒有人嘗試，戰略管理也不會在公共部門得到推廣。在此意義上，各國的政治家、公共部門管理者就成為戰略管理的引入者、實踐者。

(五)新公共管理運動的推動。興起于20世紀80年代的新公共管理運動推崇戰略管理，即“它試圖通過對組織內外環境變量、組織長期目標以及組織角色與環境的匹配與關注，以提高組織實現其使命的內在能力”。

公共部門戰略管理在不斷地發展完善中展現了它自身的特點：

1．關注公共部門的整體規劃、全局發展。戰略管理要求公共部門摒棄部門內部的利益紛爭，求得組織整體發展利益的最大化。

2．關注公共部門的未來發展、謀求長遠利益。戰略管理推崇“人無遠慮，必有近憂”的發展意識，反對公共部門為謀求眼前利益而忽視組織長遠規劃的“殺雞取卵”的權宜之計。

3．不僅關注公共部門的內部整合，更加重視外部環境因素對組織發展的影響。戰略管理要求公共部門利用自身優勢、抓住發展機遇，將自身的缺點最小化并規避外在環境的威脅，最終揚長避短。

4．拋棄傳統的官僚組織體制只重視過程、拘于程序的僵化思維，轉為重視結果、尋求發展的目標訴求。

西方公共部門引入戰略管理，能夠讓公共部門摒棄傳統管理模式的不足，從整體性、長遠性、能動性、目標性以及靈活性等方面謀求組織發展。當然，由于理論本身的不完善、公共部門的原有價值取向以及復雜的不確定性因素的存在，使得戰略管理在公共部門的應用也并非盡善盡美。對此，必須客觀認識。

三、中國公共部門運用戰略管理的原因、現狀

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中國公共部門戰略管理的興起不過是近十多年以來的事情。究其原因，包括以下幾點：

(一)社會主義市場經濟的推動。與西方成熟發達完善的市場經濟相比，中國市場經濟改革的序幕正式拉開不過是在20世紀90年代初期。由于市場化改革，中國公共部門面臨著前所未有的挑戰。也正是陷入這樣一個全新的環境，迫使中國公共部門從戰略高度審視自己傳統管理模式的不足。

(二)歷次機構改革的誤區以及困擾。改革開放至今，中國政府進行了五次機構改革，再加上剛剛拉開大幕的大部制改革，已經歷了六次整合。歷次改革的成就有目共睹，但是卻都存在一個弊病，即大都停留在機構精簡、人員刪減這樣的數量層面，缺乏整體規劃、全局意識。而戰略管理無疑給中國政府領導人一個很好的啟示：必須從職能整合的角度而不是囿于機構大小方面進行改革。大部制改革就是這種啟示下的必然趨勢。大部制之“大”不是搞簡單的機構大合并大拼湊之后的“規模大”(雖然整合后，“部門大”在所難免)，而是職能融合規整之后的“大效率”。

(三)社會主義民主政治的引導。中國公共管理研究者在引入、研究西方公共管理思想的同時，也逐漸意識到用“中國式思維”探究本國公共部門管理的特殊情況的重要性，并且把相關研究成果形成一定的民主訴求，為公共部門管理者提供了可鑒之果。

(四)國際化、全球化的影響。隨著中國改革開放的深入進行，特別是加入WTO以后，中國的發展就不可避免地打上了“全球化”的印記。日益激烈的國際競爭，不斷凸顯的管理問題，迫使中國公共部門的管理者必須站在更高的角度，用全球眼光審視自己的管理。另外，全球化也讓中國的管理者有了一個學習借鑒的機會。看看西方走過的發展之路，中國公共部門戰略管理的改革步伐才能更穩。

以上分析了中國公共部門采用戰略管理的原因，也能讓我們從另外一個角度對戰略管理在中國公共部門的發展現狀有一個更清晰地判斷。值得肯定的是，面對國內外環境的變遷和部門內部自身出現的問題，中國公共部門管理者的反應是積極主動的，采用戰略管理也是有益的。但是，畢竟中國的國情很特殊：市場經濟處于轉型時期、長期的“官本位”意識和利益部門化、地區化思想存在、盲目與國際接軌的現象大量出現，等等，都讓中國公共部門戰略管理的發展舉步維艱。概括來說，中國公共部門戰略管理存在以下不足之處：

1．公共部門管理者的“政績觀”扭曲。很多管理者難以在短期內擺脫部門內部利益的誘惑，不能用“全國一盤棋”的思維規劃整個社會的發展。

2．引入戰略管理不是出于部門發展需要，而是追求所謂的“新型管理”。這就容易對戰略管理采取極端推崇的態度，不加變通的運用，往往使戰略管理流于形式，缺乏實際意義。

3．部分學者的研究成果存在誤導現象。由于公共部門戰略管理源于西方、發展于西方，有些學者往往只看到了國外公共部門戰略管理的成就，而忽視了當前中國的現實國情。很多管理實踐者則忽視了現實的復雜性、不確定性，盲目套用這些理論。

四、改善中國公共部門戰略管理的建議

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中國公共部門戰略管理無論是從理論研究還是從實踐運用都很年輕，也存在很多問題。這些問題就成為今后改善的立足點。針對不足，中國公共部門應做好以下方面的工作：

(一)加強對公共部門管理者的培訓和教育。由于長期生活在傳統管理模式之下，再加上理論學習不足，當前，中國公共部門中相當多的管理者對戰略管理的認識不準確不到位。這就要求對他們進行理論培訓，讓他們掌握科學的戰略管理知識。

(二)加強公共部門內部的溝通，增進部門之間的交流。只有彼此溝通，相互協調，才能認識到利益部門化、地方化的危害性，才能明白整體利益、長遠利益的重要性。

(三)發揮民眾特別是社會各界優秀代表、先進理論研究者的參與力量。理論是先導，只有戰略管理的“中國化”研究取得突破，中國公共部門戰略管理的實踐才能獲得更強的科學理論的支撐，取得實際效果。

(四)發揮公共部門尤其是中央公共部門的改革的示范作用。由于中國的文化傳統和當前的特殊國情，中央的權威是得到高度認可的。如果中央公共部門的改革(以大部制改革為例)能取得成功，那么其他各級各類公共部門改革的難題也就迎刃而解。在這個問題上，可以采用“試點”改革的方式，以點帶面。

［參考文獻］

［1］陳振明：《公共部門戰略管理途徑的特征、過程和作用》，《廈門大學學報》2004年第3期。

［2］倪星、楊芳：《試論新時期中國公共部門戰略管理能力的提升》，《武漢大學學報》2006年第1期。

［3］陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統行政學的研究途徑》(第2版)，中國人民大學出版社2003年版。

［4］陳振明：《公共部門戰略管理》，中國人民大學出版社2004年版。

［5］張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社2001年版。

［6］〔澳〕歐文#8226;E#8226;休斯：《公共管理導論》(第2版)，中國人民大學出版社2001年版。