關于推進中小城市污水處理市場化改革的探討

［摘 要］面對我國水資源日益短缺和水污染嚴重的狀況，實行污水處理的市場化是一種必然的選擇。針對我國傳統城市污水處理模式的弊端，認為改革的方向應是實行市場化的新模式，并探討了幾種在中小城市可行的市場化模式，最后提出了對策及建議。

［關鍵詞］水資源 中小城市 污水處理 市場化模式

［中圖分類號］X703

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009－5489(2008)04－121－03

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我國是一個水資源短缺的國家。水資源人均占有量只有2200立方米，約為世界人均水平的1/4，被聯合國列為13個貧水國之一。目前在我國669個城市中，約有400多個城市缺水，其中嚴重缺水的城市100多個。水資源短缺已成為我國社會經濟可持續發展的一個重要制約因素。

在我國水資源十分緊缺的情況下，污水處理率卻很低，80%左右的工業廢水和生活污水未經處理便直接排放，使現有的水資源受到嚴重污染，進一步加劇了水資源的短缺。如果能對污水加以處理，并重新利用，那么既可以有效防治水污染，保護水資源，又能夠使“廢水”復活，增加水供給，緩解水短缺，可謂是一石二鳥的策略，可以帶來相當可觀的經濟效益、環境效益和社會效益。因此污水處理的意義重大，加快我國污水處理業的發展勢在必行。

溫家寶總理在2005年的政府工作報告中明確指示，要以水污染防治為重點，加強工業和城市污染治理，加強農村水源污染治理，加強飲用水源地保護，讓人民群眾喝上干凈水。

我國的城市污水等污染物的治理，特別是在許多中小城市中，長期以來都由政府立項、投資和組織實施，對環保設施的運營施行的也是一種行政管理模式。這種體制導致了環保投入不足、投資效益不高、環境設施運營效率低下、污染治理滯后于經濟發展等問題出現。隨著市場經濟體制的建立，必須加快城市污水治理市場化進程，建立市場化運作機制，用市場推動環保產業發展，改善環境質量，以期實現經濟、社會與環境的協調發展。這也是全面建設小康社會、實現現代化的必然要求。

一、目前我國城市污水處理市場存在的主要問題剖析

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隨著城市化進程加快和人民生活水平的提高，城市污水產生量日益增多，而人們對環境質量的要求卻越來越高，這就要求加大污水處理力度，滿足人民對舒適性環境的需求。但由于我國還處在新舊經濟體制的轉軌時期，城市污水處理市場化程度還很低，其中仍存在許多問題。

(1)投資渠道單一，投入嚴重不足。長期以來，作為市政管理范圍的污水處理問題一直被認為是公益性的福利事業，該由政府承擔，這樣就自然形成了單一的政府投資體制，社會資金很難參與進來。由于各級政府財力有限，使得對污水處理的投資嚴重不足，造成污水處理設施的建設滯后于城市的發展。

(2)虧損經營，微觀效益低下。經測算，污水處理廠要達到保本微利，費用為1元/t左右，而目前全國已開征污水處理費的城市收費標準普遍偏低，遠不足以彌補污水處理的成本，致使城市污水處理廠長期處于虧損經營，成為政府的財政負擔。

(3)國家對環保運營公司缺少相應優惠政策。由于缺少稅收、銀行信貸、產業政策等方面的支持，環保運營公司無法利用自身的技術優勢進行污染物的綜合利用，不利于污水處理企業的專業化和市場化運作。

(4)以特許經營為核心的管理體系及其法律保障體系還不完善，政府對環保投資往往只注重環境效益和社會效益，不注重經濟效益，這種只有投入沒有產出的機制不利于激發民資參與環保的熱情。

由此可見，現行的單一政府投資和運營管理模式已嚴重制約了污水處理的投資及運營良性機制的形成。必須對其進行改革，盡快建立起適應社會主義市場經濟要求的污水處理市場化模式，形成投資主體多元化、融資渠道多樣化、政府管理規范化、經營管理企業化、產品價格市場化的新機制。

二、城市污水處理市場化改革的現實必要性與可行性分析

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1．必要性

發展循環經濟是當前國際社會所積極倡導的一種新型經濟發展模式。循環經濟要求以保護環境的方式利用自然資源和環境容量，實現經濟活動的生態化。實現污水處理產業化與市場化運作應是循環經濟的內在要求。推行城市污水處理治理市場化，既有利于完善我國的市場經濟體制，也有利于環境管理體制的創新。

(1)污水治理市場化符合環保法律制度的要求。《環保法》規定，國家采取有利于環境保護的經濟、技術政策和措施，使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調。

(2)污水處理市場化有利于實現三種效益的統一，也有利于探索新型環境管理體制。實現污水處理市場化，使環保成為競爭性、盈利性的產業，實現環境效益，社會效益和經濟效益的統一。同時，通過環境管理方式的改革，有利于政事分開，使政府從具體的污染治理活動中解放出來，集中精力做好環保的監督管理工作。

(3)污水處理市場化有利于環保產業的發展。環保產業被稱為“朝陽產業”，具有廣闊的市場前景。

(4)污水處理市場化有利于增強公眾參與環保的意識。污水治理市場化有利于調動公眾參與環保投資的積極性，建立有效的利益驅動機制。

2．可行性

(1)市場前景廣闊。未來一段時期，城市污水處理市場具有廣闊的發展前景。根據“十一#8226;五規劃”和《關于加強城市供水和水污染防治工作的通知》的目標，僅污水處理一項就有約3000億元人民幣的市場份額。

(2)政策導向。國家有關政策是污水治理市場化的保障。黨的十六屆三中全會明確提出，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。這為外資、民資等進入污水處理行業消除了政策障礙。

(3)國外污水處理市場化的經驗借鑒。發達國家在治理城市污水方面采取的政府干預和市場調節相結合、投資主體多元化、按治污成本或污染符合收費以及政府委托管理運營模式等經驗是可以借鑒的。

三、城市污水處理市場化模式探討

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城市污水處理市場化模式是一種在政府有關部門監督下，有專業公司提供社會化有償服務的管理模式。具體說，就是由政府通過招標或市場競爭產生的污水處理企業，在一定的產權關系約束和政府的監督(主要是服務質量和價格)下，根據獨立經營、自負盈虧的原則，生產、銷售或提供城市污水處理服務，經營收入來自于消費者的購買，如居民和企業交納的污水處理費。

對于城市污水處理的建設和運營目前我們一般采取以下幾種模式：

1．托管模式。這種模式是由政府投資建設城市污水處理廠，建成后委托給專業化的運營公司運營，實行社會化的有償服務。該模式的優點是：對政府來說，雖不能通過這種方式收回投資，但能引入競爭機制，有效降低運營成本；對運營公司來說，前期投資非常小，從政府取得的污水處理服務費相對穩定，風險較小。

2．有限責任公司或股份公司模式。這種模式是由政府、企業或政府與企業按照《公司法》的規定，組建污水處理有限責任公司或股份公司，投資建設污水處理設施，建成后由公司經營，實行社會化有償服務，所得利潤按投資比例或股份進行分配。

3．BOT模式。即建設(Build)—運營(Operate)—移交(Transfer)，這是一種建設權與經營權相結合的方式。政府通過出讓建設項目一定期限的經營權和收益權，來換取項目的融資與建設，而項目的投資者在規定的經營期限結束后，將該項目的產權和經營權無償地移交給政府。BOT模式的優點在于：其一，有利于減輕政府的財政壓力，政府只付出“特許經營權”，就能建起污水處理廠；其二，有利于加快城市污水處理設施的建設，吸引大量的國內外民間資本來投資，推動我國城市污水處理廠的建設。

大連傅家莊污水處理廠由大連東達環境工程集團以BOT特許經營模式，通過競標來投資并運營，開創了私營企業與國家在互利互惠基礎上分配項目資源、風險和利益的融資方式。可見，在城市污水處理設施建設朝著投資多元化、運作市場化的方向發展背景下，BOT模式可能是我國城市污水處理項目融資的一個發展方向，私營機構參與基礎設施的開發和運營，不但能解決政府資金不足的問題，而且能利用其經驗提高項目的運作效率，向公眾提供更好的服務。

4．TOT模式。即移交—運營—移交。在這種模式下，投資者需一次性支付一定金額資金給政府，以獲得已建城市污水處理設施的運營收益權，政府則可將獲得的資金用于建設新的污水處理廠。這種模式對投資者來說，由于受讓的是已建成且正常運營的項目，不需承擔建設期的巨大風險，因此愿意采用它。

然而，以上幾種普遍方式在很多中小城市、城鎮并不適用。由于中小城市、城鎮自身的發展特點，特別是在較偏僻的、還不發達的地區，更應該因地制宜，加快污水處理市場化的建設。我認為，根據中小城市、城鎮自身的發展特點，在這樣的地區可采取：

(1)捆綁模式。這種模式就是將城市污水處理項目與自來水項目捆綁在一起建設。對投資者來說，由于自來水項目具有投資回報高、風險小的特點，比污水處理項目有更高的投資價值，將污水處理項目與自來水項目捆綁在一起，可以有效地降低投資風險，提高投資回報率。特別是目前我國自來水的處理成本遠低于污水的處理成本，而自來水的水價遠高于污水處理收費，這樣的項目有利于吸收民間投資者的資金，提高當地就業率、增加稅收，很適合在中小城市實施。

(2)排污權轉讓模式。排污權轉讓模式以污染物排放總量控制為前提，同時也是實施總量控制最有效手段。1996年國務院批準實施“總量控制計劃”，這代表了以后環境管理的發展趨勢。這種模式的優點在于可以形成“規模效益”，節省用地、投資和運行費用，提高處理效率。因此，作為在市場經濟條件下尋求環境保護與經濟發展雙贏的排污權轉讓政策必將有很大的發展。

排污權交易主要包括三個基本思想：1)確定總量控制區各污染源的排污限制；2)當地政府或環保局等有關部門具有限制與分配各污染源排污總量的權利；3)建立有價買賣排污權的市場。采用這種模式，要求該地區在環境容量允許的前提下，運營較好的企業由于采用先進技術，產生的污染物排放量很低，這樣企業就可以把剩余的排污權限有償出讓給運營較差的企業，使運營較差、排污率較低的企業得以生存和發展，并通過資本積累發展成為運營較好的企業。通過這種良性循環，帶動該地區污水處理市場化的整體發展。

四、中小城市污水處理市場化改革的建議與措施

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在一些對外開放程度較高、城市基礎設施較好的發達中小城市，關于城市污水處理市場化的建設和運營，提出以下一些建議：

首先，充分運用市場機制，實現環保投資主體多元化。具體包括：(1)政策引資。“誰投資、誰收益”制定污水處理和污水資源化的優惠政策，吸引外資、民資投入污水治理。(2)改革籌資。通過推進排污費制度改革，環境資源補償費稅制度的建立，籌措環保資金。(3)企業投資。“誰污染誰付費”加大污染治理主體企業的投資。(4)政府增資。環保投入納入各級政府預算，增加政府投資。(5)產業融資。促進環保治理企業化、產業化，以環保產業運營環保資金，實現上市融資、保值增值等。(6)基金會集資。建立環保基金會，通過募捐、發行彩票等方式匯集社會各方資金用于環保。

其次，建立科學、合理的排污收費標準。由于目前的污水處理收費制度具有極強的福利及公益性，一方面違背了“污染者付費原則”，另一方面也使污水處理廠陷入“虧損—補貼—再虧損”的惡性循環中。因此應盡快實行污水處理收費政策，全面推動污水處理產業的市場化。如：改革單一濃度超標收費，推行濃度和總量控制相結合的收費政策；將現有單因子收費，改為多因子疊加收費等。

第三，完善水價政策。自來水價格太低，一方面造成水資源的大量浪費，另一方面也不利于污水的資源化。因此應該實行按質論價，提高自來水的價格，使對水質要求較低的用戶自覺地將使用自來水改為使用中水。

第四，完善行政、經濟和法律方面的法規與政策。特別是以特許經營為核心的管理體系及其法律保障體系，以確保城市污水治理投資者取得合理的投資回報。實現優惠的稅收和信貸政策。

第五，進一步轉變政府角色，處理好政府與市場的關系，促進城市水污染處理設施的所有權和經營權的適當分離。政府的職責包括行業水質、價格監管和招、投標制度等標準規范的制定和監督，保證不采取歧視性政策，做到公私平等。市場化程度越高，政府的作用就越重要。

第六，推進環保設施運營的專業化與標準化，發展環保服務市場。運用先進技術，降低污染治理成本，提高污水處理率，提高環保設施運營企業的經濟效益。

在一些還不發達的中小城市，除采取上述創建合理污水收費體系、完善政策法規等措施外，還要因地制宜，加強政府的主導作用、選擇適當的發展模式，如政府要加大對當地企業的扶持力度，積極與一些高等院校、科研院所聯合，充分利用他們的資源優勢，研究開發出具有地方特色的污水處理設施和體系，靈活運用TOT、BOT、PPP等發展模式，加快城市污水處理市場化的建設。

五、結語

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面對我國許多中小城市水資源日益短缺和水污染嚴重的狀況，實行污水的處理市場化是一種必然的選擇。傳統的“由政府投資、建設、運營管理，負擔運營費用”的模式已嚴重阻礙了我國中小城市的污水處理業發展，今后只有走市場化模式的道路，才能步入良性循環的軌道。

［參考文獻］

［1］刑秀鳳、曹洪軍：《我國城市污水處理市場化改革探討》，《經濟師》2005年第2期。

［2］段永紅、李曦、楊名遠：《我國城市污水處理市場化問題探討》，《中國農村水利水電》2003年第5期。

［3］楊菊蘭、杜秀芹、繆應祺：《污水處理設施市場化運作模式的研究》，《污染防治技術》2003年第1期。

［4］梁愛玉：《對我國城市污水處理廠建設及運營的建議》，《中國給水排水》2004年第2期。

［5］鄭旭東：《淺談污水處理市場化》，《中國環保產業CEPI》2004年1月。

［6］劉亞錚、左艷菊：《城市污水處理市場化問題及對策》，《商業時代》2003年第17期。

［7］陸剛、鄒云娣、王斌：《采用BOT模式推進中小城市環境基礎設施的建設》，《環境保護》2004年2月。