論海關關員在執行上級命令時的角色定位

［中圖分類號］DF212 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2008)02－2－03

2001年公務員考試面試中，考官給出這樣一個命題：“在工作中，你的上級領導作出一個決定，讓你執行，但是你認為這個決定是錯誤的，你該怎么辦？”這問題著實為難了我好一陣子。一個看似簡單的命題，在我國當時的行政體制下，做以透徹的分析，略顯困難。

2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《中華人民共和國公務員法》于2006年1月1日起施行。《公務員法》與此前施行了十多年的《國家公務員暫行條例》相比，在公務員的范圍、權利義務、獎懲、任用和管理等方而，都有很多新的內容。其中的第五十四條，就對上文面試中考官提出的問題作了一個比較明確的闡述，該條款成為此次《公務員法》立法中凸現出的最大亮點，同時也成為爭議最多的條款之一。

一、第五十四條法條分析

《公務員法》全文107條，從結構上看，第五十四條被列入《公務員法》第九章“懲戒”的標題之下，由此看出立法者看重的是該法律條文對公務員履行義務行為的規范及其不履行義務行為的懲處，呈現出現代新型的“權利—義務—責任”的立法格局特點。《公務員法》第五十四條規定：公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。

分析該法律條文可以看出，它基本包含了三層含義：

第一，下級執行上級的決定或者命令時，認為上級有錯誤的，可以向上級提出意見。

第二，上級如果仍然堅持該決定或者命令時，下級公務員必須執行，執行的后果只由上級承擔責任，下級免責。

第三，如果上級的決定或者命令明顯違法，下級不得執行。如果下級執行該決定或者命令，必須承擔相應的責任。

第五十四條無論從法律思想還是法律實踐角度，都有著深邃而豐富的法理基礎，明確了上下級之間的職權職責關系，既體現了機關首長負責制的原則，又為下級向上級提出意見和建議，避免由于上級的決定或者命令給工作造成損失提供了渠道，有助于公務行為嚴格依法進行和社會公共利益的實現，體現了權利與義務相一致、權力與責任相平衡、權力應當受法的監督等一系列法治思想，是《公務員法》的重要的法制創新。這種創新是公務員依法行政進程中的飛躍，為海關工作十六字方針提供了更豐富的法理依據。

二、第五十四條法理分析

法律是由權利義務構成的體系。權利義務是法學的中心范疇，也是法學研究的基本問題，它貫穿于法律從制定到實施的整個過程。沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。權利與義務是相統一的。有權利就有義務，行使多大的權力就應承擔多大的責任。不了解權利義務，就不能真正了解法律。深刻理解權利義務，才能真正深刻理解法律。權利義務是深入把握法律內容、本質、精神、價值的基本線索與重要方法。下面將通過權利義務分析法來深刻領會第五十四條的內容規定與內在精神。

1從抵抗權方面分析

抵抗權，指公民擁有的對于統治者以不正的法律侵害、壓制其人權，于必要時可以對由國家法律所產生的義務采取不服從以致反抗的權利。在行政法中，無效行政行為理論是行政相對人的抵抗權存在的基礎，正是無效行政行為自始無效或當然無效，行政相對人才得以享有行政抵抗權。行政行為無效的法律制度，在法律上賦予人們直接根據自己對法律的認識和判斷，公開無視和抵抗國家行政管理的權利。《公務員法》第五十四條，將抵抗權的行使主體擴大到一般意義上的公務員群體，包括海關關員。

公務員有一種特性，就是要服從上級，海關作為中央直屬單位，這種特性更為明顯，從而確保了政令暢通，提高了工作效率。《公務員法》沒有從正面規定公務員對于明顯違法的命令或決定可以拒絕執行，但是規定了公務員執行明顯違法的命令或決定后要依法承擔相應的責任，從一個角度體現出公務員存在可以不執行違法決定與命令的可能。即：對于上級明顯超越職權、濫用職權或者嚴重違反程序、規定而作出的決定，可以不執行，拒絕執行。在我國憲法中尚未賦予公民抵抗權的時候，《公務員法》第五十四條使公務員依法成為抵抗權的行使主體，是我國行政立法方面的一大進步。

2從抗辯權方面分析

五十四條規定：公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見。“可以”是一個明顯的表征法律權利的用語，意味著主體在法律規定范圍內的一種自由、能力、權利、資格，具體就是指公務員的抗辯權，上級錯誤的決定或者命令就成為公務員抗辯權所指向的對象。公務員正是通過對上級可能存在錯誤的決定或者命令充分、正確、及時地行使抗辯權，可以使上級有一個重新考慮和審查自身決定、命令的機會，從而防止和避免錯誤決定命令的執行。授予公務員抗辯權，是保障公務員合法權益的重要規定。

在海關工作中，如果遇到上級超越職權，甚至是上級的決定或命令違反法律法規，這種情況下關員如何處理與上級的關系就顯得極為重要。這要求我們海關關員在提高處理人際關系的能力，創造和諧人際環境的同時，加強對相關法律、法規的學習，善于行使法律賦予我們海關公務員的各項權利，包括抗辯權，以保護自己的合法權益，保障執法活動合法，順利地開展。

3從服從義務方面分析

第五十四條規定：上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令。明顯地規定了公務員對上級決定或者命令的服從義務。服從義務是與公務員的抗辯權相適應的，當行使抗辯權無效后，公務員就要承擔服從義務。各國的現代公務員制度中都基本上保留了公務員服從上級決定或者命令的基本規則和要求，只是在個別例外的情況下，公務員才可以拒絕執行上級的決定或者命令。我國公務員法也采取了世界各國的通說，明確規定了公務員的服從義務。

海關是國家進出境管理機關，有著社會管理和社會服務的作用。每一個海關關員，依法行事，也依法獲得個人的職業利益保障。海關關員之間，包括上下級關系和平級關系，以及他們與社會公眾之間的關系，是非人格化的。每一個海關關員職位上的權利與義務或權力與責任，都來源于對所有人公平的法律，不是來源于個人的人格或關系。按照這種思路打造出來的海關隊伍，應該類似于機器。要求程序科學、紀律嚴明、整體協調、效率優先。在這樣一個理想化的結構中，下級不可以對抗上級，同時公務員的個人判斷能力和認識水平是有限的，不能以公務員個人的判斷和認識取代上級的決定命令，否則政令難以暢通。

4從不服從義務方面分析

第五十四條規定：公務員執行明顯違法的決定或者命令，應當依法承擔相應的貢任。從該條文中，我們可以推論出公務員的不服從義務。也就是說，公務員不得執行上級明顯違法的決定或者命令，否則其行為構成違法，要承擔相應的法律責任，承受相應的法律制裁。不服從義務是與公務員的抵抗權相對應，甚至是相重合的。拒絕執行上級明顯違法的決定或者命令，是公務員的一項權利，即抵抗權，同時也是公務員的一項義務，即不服從義務。

這要求海關關員在執行公務時，不能只是機械地恪守現行的法律法規或者上級的決定命令，而不問其是否合情、合理、合乎社會要求。作為國家公權力的行使者，海關關員服從上級的義務是有條件的、相對的，而不是絕對的。如果海關關員對于上級明顯違法的決定或者命令仍有義務執行，則事實上會導致關員成為違法執行的工具。

不加分析地絕對服從，是一個值得討論分析的概念。海關關員應當把對上級負責和對法律負責統一起來，當二者發生矛盾和沖突的時候，要毫不猶豫地站在法律一邊，不服從義務是公務員的法定義務，必須加以履行。

5從責任追究方面分析

第五十四條從兩方面明確了海關關員的責任：一是提出“糾錯”而沒有被上級接受，海關關員也應當立即執行；二是如果盲目唯上，執行了上級明顯違法的決定或命令，關員也要承擔相應的法律責任，包括民事責任、行政責任和刑事責任。

在追究關員法律責任的同時，要正確區分個人過錯與單位過錯。海關關員的違法行為是由執行所在機關或領導的命令或決定所致時，由于關員代表海關及其領導進行行政行為，根據依法行政及層級管理原則，關員必須依法執行公務、聽從上級指揮、執行命令。如果上級領導的命令或決定違法，關員就面臨是否執行及執行后如何劃分個人和單位責任的問題。

在英國行政法原則中，對于違法的命令，公務員沒有服從的義務，公務員不能由于服從上級命令而免除違法責任。法國行政法的判例主張，公務員原則上必須服從上級命令，如果上級命令明顯的違法時，例如上級命令違反刑法規定或造成嚴重后果時，不應當服從。刑事法院也認為，下級公務員的行為違反刑法時不能援引服從上級命令而免除責任。

6從利益博弈分析

一般來說，法律規范的制定程序是確定的，但上級的命令或決定有相對的不確定性，因此，不能保證所有命令和決定都是合法的。海關關員對上級的服從，是職務上的服從，而不是身份上的服從，關員應當依法不服從上級的違法命令或決定。關員對上級明顯違法的決定或命令提出異議，上級依然要求執行的，關員如何處理，怎樣權衡？

執行了，就要依法承擔相應的法律責任，不執行則要承擔上級的壓力，有把與上級的關系鬧僵的危險，這就有一個利益博弈的過程。以海關目前的體制，海關關員如果不能處理好與上級的關系，對其自身發展極其不利，甚至能葬送自己一生的前途；如果關員選擇了依法不執行上級違法的決定或命令，則他肯定是經過了將自己的利益在依法不執行命令或決定和服從上級違法的決定或命令之間作過權衡的。在利益博弈中，哪種行為成本小、收益大，則行為人就會選擇該種行為模式。當違法的成本小于守法成本時，選擇違法就自然而然。在制度約束不強的情況下，海關關員容易以自己掌握的權力作籌碼，換取其他利益，在有可能影響自己仕途的情況下，屈從于上級的壓力。

三、第五十四條對海關工作的意義

根據《公務員法》第五十四條，海關關員在執行公務的時候，如果認為上級作出的命令、決定有錯誤、存在不合適的地方，甚至存在違規、違法行為，海關關員有權向上級提出要求改正或者撤銷。如果上級不改變決定和命令，海關關員應該服從，但是執行命令和決定所產生的不良后果由上級負責，海關關員不承擔任何責任。但是，如果上級作出的決定和命令是“明顯違法”的，有些是顯而易見的，很容易辨別出其違法事實存在的、最明顯的，如走私、放私、做假帳等，即“公務員執行明顯違法的決定或者命令的，”除了作出命令和決定的負責人、上級應依法承擔相應責任外，命令的執行者——海關關員，也得承擔相應的法律責任。以上，基本上確立了海關關員對上級的相對服從關系。

同時，如果海關關員認為上級命令違反刑法或執行后會造成嚴重后果，應向命令機關的上級行政機關或權力機關報告，報告期間可以成為海關關員的責任免除期，從而最大限度的保護自己。

通過上述分析，基本理順了第五十四條中各方關系，理解了其立法本意，對于海關關員正確處理層級關系具有顯著的現實意義。海關關員只有正確行使抵抗權、抗辯權，履行服從義務、不服從義務，明確責任追究及利益博弈關系，才能將第五十四條落到實處。海關關員應盡可能多的學習法學理論，深入理解法的本質、作用，了解我國的機關組織形式、職權劃分，熟悉實施行政行為應當遵守的基本規則和程序，學習和熟悉憲法、法律和相關法規，學習和掌握與海關業務有關的規章制度以及違反這些規章制度所應當承擔的貢任，自覺養成依法行政的習慣，培養運用法律、遵守法律的意識，敢于向上級違法決定說“不”，堅決同損害國家和人民利益的一切違法行為作斗爭。只有這樣，才能更好的維護國家的進出境管理秩序。