由汶川地震后想到的

［摘 要］危機(jī)管理能力是現(xiàn)代政府必備的行政能力。諸多危機(jī)事件的發(fā)生與處理已經(jīng)暴露出我國政府在危機(jī)管理體制中存在的問題。本文以汶川地震為例，從政府危機(jī)管理的角度，討論建立科學(xué)的募捐機(jī)制和危機(jī)救援機(jī)制的可行性必要性。

［關(guān)鍵詞］募捐文化 危機(jī)管理 應(yīng)急指揮

［中圖分類號(hào)］D6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1009－5489(2008)09－0291－01

距離5·12汶川地震，已經(jīng)過去了幾個(gè)月，但是那一幕幕撼人心魄，催人淚下的場(chǎng)景，卻依然清晰，歷歷在目。然后從公共管理以及政府危機(jī)管理的角度，留給我們的反思才剛剛開始。而本文的論述，主要是從兩個(gè)維度展開，一個(gè)是這次地震后募捐，另一個(gè)是震后救援的指揮，暨探討國家應(yīng)急指揮中心的建立。

從個(gè)人的角度來說，當(dāng)最后得知震級(jí)被確定為8級(jí)之后，我們最大的感觸，除了對(duì)自身的慶幸，更多的都是對(duì)同胞的悲憫。而后，大大小小各種形式的募捐活動(dòng)，便如火如荼的展開了。在這次捐款浪潮中，從中央到地方，從年老到年幼，積極性非常高漲，規(guī)模和捐款數(shù)額都史上最大的。但是，在這個(gè)過程中也出現(xiàn)了一些不和諧的聲音。比如，對(duì)名人捐款數(shù)目的比較和質(zhì)疑。在這個(gè)問題上，固然有我們募捐機(jī)制不健全的問題，但更多的應(yīng)該是我們募捐文化的缺失，對(duì)募捐的本質(zhì)理解的偏離。每個(gè)行業(yè)，每個(gè)捐款者，捐款數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)是很難確定的，這是不太能拿來比較的。舉個(gè)例子，當(dāng)時(shí)姚明捐款的事情遭到的議論就很多。很多網(wǎng)友議論，他在這次汶川地震中捐款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于他當(dāng)時(shí)在美國卡特里娜颶風(fēng)時(shí)的捐款數(shù)額，甚至出現(xiàn)了很多過激的言論。而事后，姚明發(fā)表公開聲明，明確的說明這次汶川地震中捐款是他歷次捐款次數(shù)中做多的一次，而且以后還要追加捐款。這個(gè)風(fēng)波隨著姚明的公開聲明才得到平息。

日后，姚明終于兌現(xiàn)了自己的承諾，成立的姚基金，并且還積極號(hào)召自己在美國NBA的朋友來捐款，實(shí)實(shí)在在的將自己的愛國心體現(xiàn)在了行動(dòng)上。我一直都是姚明的球迷，不只是球技上，更是精神上的。姚明在美國的籃球事業(yè)發(fā)展的很好，的確要感謝國家和人民的支持，這是毫無疑問的。但是大家也要看到，一個(gè)人的成功，歸根到底要靠自己的實(shí)力，要靠自己的努力。他的成功，是和自己的辛勤努力分不開的。都是在踏踏實(shí)實(shí)的工作，不能只因?yàn)樗麄兪敲耍覀兙蛯?duì)他們?cè)诰枧c不捐、捐多捐少的問題上指手畫腳。募捐的精神是做善事，幫助他人，而不是捐款比賽。募捐的宗旨，是集合大多數(shù)人的力量，來幫助那些處在困境中的極少數(shù)人。之所以有人會(huì)議論，會(huì)質(zhì)疑，是因?yàn)樗麄冇幸粋€(gè)攀比心理在作怪，而這個(gè)比較包括了縱向比較和橫向比較。縱向比較就是拿這個(gè)人之前的捐款和現(xiàn)在的捐款進(jìn)行比較。而橫向比較是拿這個(gè)人的捐款和其他人的捐款進(jìn)行比較。最后來表揚(yáng)捐款多的，譴責(zé)捐款少的。不管捐的多與少，只要是捐了，都應(yīng)該受到表揚(yáng)，收到人們的歌頌，而不應(yīng)該以捐款數(shù)額作為評(píng)判社會(huì)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橄鄬?duì)于全部人來講，捐款的人總還是少數(shù)，總還是先進(jìn)。筆者認(rèn)為這個(gè)問題是不能在短時(shí)間內(nèi)解決的，因?yàn)檫@涉及到了募捐文化的問題，一種文化的形成是要經(jīng)過長時(shí)間的積累形成的，這就要求政府在今后引導(dǎo)大家形成正確募捐價(jià)值觀，正確的規(guī)范募捐的體制。

另一個(gè)反思，是從政府危機(jī)管理的角度來談。當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生了，首先要做的，就是要有專門的指揮部來指揮，而這次地震，最感人的場(chǎng)面，就是溫總理在地震后第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)，在飛機(jī)上成立應(yīng)急指揮中心，由溫總理任組長，以最快的速度，和強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，積極調(diào)配各方面的力量投入救災(zāi)。如此快的反映速度，在我國救災(zāi)歷史上還是第一次，這是我們要肯定的地方。我們的應(yīng)急指揮中心，往往是在大災(zāi)害發(fā)生后，臨時(shí)建立起來的指揮救援的機(jī)構(gòu)，往往由政府最高長官總理來擔(dān)任最高指揮，軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副指揮，這樣是為了做到領(lǐng)導(dǎo)有力，能夠快速的調(diào)動(dòng)軍隊(duì)。這種形式，在某些方面，比如反映速度，命令的執(zhí)行上，調(diào)配資源，是非常有優(yōu)勢(shì)的，但是在救援的專業(yè)性上，效果并不好。

從世界各國來看，在上世紀(jì)70年代初，世界各國開始對(duì)包括地震災(zāi)害在內(nèi)的各種大災(zāi)害的現(xiàn)代化應(yīng)急管理進(jìn)行了有益探索。一些發(fā)達(dá)國家相繼組建了緊急救援隊(duì)，政府機(jī)構(gòu)中設(shè)立了主管部門，加強(qiáng)了地震應(yīng)急管理的組織領(lǐng)導(dǎo)、管理機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍及法律等方面的建設(shè)。上世紀(jì)90年代起，又出現(xiàn)了應(yīng)急救援社會(huì)化和國際化的趨勢(shì)，體現(xiàn)人道主義精神的志愿者行動(dòng)使應(yīng)急管理成為全社會(huì)的意志。

日本是世界上地震頻發(fā)的國家，他們?cè)诜罏?zāi)減災(zāi)過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，較早地建立了行之有效的緊急救援與防災(zāi)體系。日本成立了中央防災(zāi)會(huì)議作為他們綜合防災(zāi)工作的最高決策機(jī)關(guān)。各級(jí)政府防災(zāi)管理部門職責(zé)任務(wù)明確，人員機(jī)構(gòu)健全，工作內(nèi)容豐富，工作程序清楚。同時(shí)日本也十分重視防災(zāi)訓(xùn)練，通過舉行全國性綜合防災(zāi)訓(xùn)練，提高國民的防震意識(shí)，檢驗(yàn)中央及地方政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的反應(yīng)能力，并對(duì)各類人員進(jìn)行實(shí)踐訓(xùn)練。

在美國，1971年費(fèi)爾法克斯發(fā)生7.1級(jí)地震后，當(dāng)?shù)爻闪⒘耸澜缟系谝恢КF(xiàn)代化的專業(yè)緊急救援隊(duì)；1977年美國頒布了《減輕地震災(zāi)害法》；1979年正式成立了直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的管理各種應(yīng)急事件的聯(lián)邦緊急事務(wù)局。緊急救援管理的最高行政機(jī)構(gòu)是美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)(現(xiàn)已歸屬國土安全部)，主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府對(duì)大型災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、響應(yīng)、救援和恢復(fù)工作。美國還建立了健全的自然災(zāi)害管理系統(tǒng)：第一是減輕災(zāi)害；第二是應(yīng)急準(zhǔn)備；第三是應(yīng)對(duì)災(zāi)害；第四是恢復(fù)重建。

俄羅斯的緊急救援管理機(jī)構(gòu)是民防、應(yīng)急減災(zāi)部(又稱緊急狀態(tài)部)，主要職能是在防護(hù)大規(guī)模戰(zhàn)爭攻擊的同時(shí)，加強(qiáng)水災(zāi)、地震等自然災(zāi)害以及災(zāi)難性工業(yè)事故等人為災(zāi)害的緊急救援工作。全面負(fù)責(zé)自然災(zāi)害社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的調(diào)查統(tǒng)計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)救援、恢復(fù)、重建及國際救援等工作。地方的緊急救援管理機(jī)構(gòu)按行政區(qū)劃逐級(jí)分設(shè)。

在新西蘭，災(zāi)害緊急救援管理是實(shí)行統(tǒng)一的綜合的緊急救援管理體制，通過頒布、實(shí)施《民防法》，規(guī)范國家和民眾的緊急救援行為。他們的救援管理體系分3個(gè)層次，各個(gè)層次的機(jī)構(gòu)均隸屬相應(yīng)各級(jí)政府。在處理災(zāi)害時(shí)，各級(jí)政府的災(zāi)害協(xié)調(diào)小組(委員會(huì))聯(lián)合辦公。

在這些國家，都有專門的應(yīng)急救災(zāi)機(jī)構(gòu)，往往隸屬于政府機(jī)構(gòu)管轄，這樣平時(shí)可以經(jīng)常針對(duì)災(zāi)害進(jìn)行演習(xí)，指定完備的應(yīng)急預(yù)案，對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，只有這樣，才能在災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，能夠行動(dòng)有速，效果明顯。

而我們國家現(xiàn)在，雖然調(diào)動(dòng)的速度很快，軍隊(duì)，醫(yī)生，都很快的到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，但是他們沒有受過專業(yè)的應(yīng)急救災(zāi)訓(xùn)練，所以往往手忙叫亂，作用反而事倍功半，貽誤了最佳的救援時(shí)機(jī)，而且救援人員也比較容易出現(xiàn)傷亡，我們不能一旦出現(xiàn)大的災(zāi)害，就調(diào)動(dòng)軍隊(duì)，這樣對(duì)國防的和軍隊(duì)的長遠(yuǎn)發(fā)展都是不利的。也不能一出現(xiàn)大的災(zāi)害，就看到總理出現(xiàn)在最前線，那樣國家日常事務(wù)的正常運(yùn)行，會(huì)受到影響。所以筆者認(rèn)為，是否應(yīng)該建立一個(gè)隸屬于政府的專門應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)這方面專業(yè)的人才，這樣，在出現(xiàn)災(zāi)害的時(shí)候，才能做到未雨綢繆，有備無患。

［參考文獻(xiàn)］

［1］戴維新、陳全玉：《論政府危機(jī)管理的實(shí)施策略》，《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年2月。

［2］郭興旺：《突發(fā)公共事件：繞不開的話題》，《中國發(fā)展觀察》2005年5月。

［3］曾婭丹：《我國公共安全管理中的政府責(zé)任研究》，上海交通大學(xué)2007年。