政府采購中尋租、設(shè)租問題研究

［摘 要］政府采購中隱藏的尋租、設(shè)租行為及其不良后果已引起人們高度關(guān)注，須認真分析原因，采取有效措施對其進行治理。

［關(guān)鍵詞］政府采購 尋租 設(shè)租 治理

［中圖分類號］D6 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］1009－5489(2008)09－0309－02

政府采購是政府為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)，以確定、規(guī)范的方式和程序，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買貨物、服務(wù)和工程的行為。政府采購一直被譽為“陽光下的交易”，在西方發(fā)達國家得到廣泛運用，迄今為止已有200多年歷史。在我國，政府采購還是一個新生事物，從上世紀90年代中后期開始試點到2003年《政府采購法》實施至今，不過短短10余年時間，這期間人們對政府采購所發(fā)揮的積極作用給予肯定，但同時對其中所隱藏的尋租、設(shè)租行為及其不良后果也表示出了高度的關(guān)注。因此，深入研究政府采購過程中的尋租、設(shè)租行為進而采取有效的治理措施具有相當(dāng)?shù)睦碚撆c實踐意義。

一、尋租與設(shè)租

在政府采購的過程中，存在各種利益集團參與尋租與設(shè)租。“尋租”作為一個理論概念最早是由美國著名經(jīng)濟學(xué)家安妮·克魯格1974年在“尋租社會的政治經(jīng)濟學(xué)”一文中提出的。所謂尋租，是指借助于權(quán)力的力量來追求自身經(jīng)濟利益的非生產(chǎn)性活動，尋租活動是人類社會的“負和博奕”，即尋租是一場就社會整體而言損失大于利得的競賽。設(shè)租是與尋租緊密關(guān)聯(lián)的，是指掌權(quán)者利用權(quán)力在政府干預(yù)經(jīng)濟活動和行政管理過程中阻止供給增加，形成某種生產(chǎn)要素人為供給彈性不足，從中獲取非生產(chǎn)性利潤的行為。設(shè)租與尋租是一個過程的兩個方面，在政府采購過程中，各利益集團正是通過設(shè)租與尋租，共同參與了對租金的瓜分。

二、政府采購中尋租、設(shè)租行為產(chǎn)生的原因分析

(一)尋租、設(shè)租的收益大于成本

政府采購人員具有“經(jīng)濟人”的特征，通過利用權(quán)力進行設(shè)租，干預(yù)正常交易，限制其他經(jīng)濟主體進入某些含有租金的活動，限制供給造成人為的稀缺，使采購交易以較少付出獲得超額收益成為可能，出于自利的動機追求自身利益的最大化，政府采購人員存在設(shè)租的風(fēng)險。同樣具有“經(jīng)濟人”的特征的供應(yīng)商，如果發(fā)現(xiàn)投資于非生產(chǎn)性的尋求利益活動和投資于生產(chǎn)性的尋求利益活動一樣賺錢甚至更賺錢，即尋租的收益大于成本，有利可圖，則尋租就成了供應(yīng)商的首選。

(二)政府采購中形成的“委托——代理”關(guān)系和信息不對稱

在政府采購過程中，存在著“納稅人——政府(貨物、服務(wù)或工程的需求方)——政府采購機構(gòu)——采購人員”的委托代理關(guān)系鏈。在這條關(guān)系鏈中，作為政府采購出資人的納稅人實際上并無決策與管理權(quán)，既不參與采購契約簽訂，也不能從中獲得利潤。而真正起決定作用的是具有專業(yè)知識、專門負責(zé)代理采購活動的政府采購人員。在政府采購過程中，由于委托人與代理人之間存在著嚴重的信息不對稱問題，在采購人員追求個人財富的需求與供應(yīng)商謀取自身利益的動機相結(jié)合時，有可能導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險，雙方以設(shè)租、尋租的方式來實現(xiàn)各自的利益最大化便有了現(xiàn)實可能性。

(三)政府采購法律體系、采購方式和程序、監(jiān)督機制、市場運行機制不完善

1.政府采購相關(guān)法律體系不健全。雖然我國已頒布了《政府采購法》，但相關(guān)實施細則還未出臺，還沒有建立一個健全的政府采購制度體系，在政府采購的實際操作中，由于制度上存在漏洞為政府采購設(shè)租、尋租行為提供了客觀條件和可乘之機。

2.政府采購程序不規(guī)范。如在供應(yīng)商選擇上，一些地方存在著明顯的地方歧視政策；政府采購信息發(fā)布上采取通知或邀請的方式發(fā)布，未能完全向社會公開，透明度不高；在評標(biāo)方法上，不完善、不科學(xué)，導(dǎo)致傾向性標(biāo)書出現(xiàn)等。

3.政府采購的監(jiān)督制約機制不完善。表現(xiàn)為財政、審計等監(jiān)督部門缺位；供應(yīng)商害怕失去日后參與政府采購競爭機會而不敢監(jiān)督；社會公眾感到與自身經(jīng)濟利益關(guān)系不大而不愿監(jiān)督等，沒有形成財政、審計、供應(yīng)商、社會公眾等全面參與的有效監(jiān)督制約機制。

4.政府采購市場的發(fā)展極不成熟。全國性的采購市場還沒有真正形成，政府所需服務(wù)主要由各地各部門分散采購，既不能實現(xiàn)批量采購的價格效應(yīng)，采購方式也難以規(guī)范，還容易導(dǎo)致地方保護主義，引發(fā)大量的設(shè)租、尋租行為。

三、政府采購中尋租、設(shè)租行為帶來的危害

經(jīng)濟學(xué)界把尋租、設(shè)租行為稱為人類社會的“負和游戲”，政府采購中的尋租、設(shè)租行為帶來的危害有：

(—)造成社會資源的浪費。這集中體現(xiàn)在以下幾個方面：一是尋租者需要花費大量的精力和財力來疏通關(guān)系，包括行賄、請客、送禮、游說的花費以及組織相關(guān)活動的開支；二是政府官員為了獲取賄賂而設(shè)租，以及為避免被發(fā)現(xiàn)而采取的掩人耳目的行為也會耗費大量的資源；三是政府為治理尋租也會付出巨大的成本和代價；此外，社會各界對政府采購尋租行為的監(jiān)督也將花費巨大的成本。這些都是社會資源的浪費。

(二)導(dǎo)致社會福利凈損失。這些損失包括以下方面：一是本應(yīng)用于生產(chǎn)活動的經(jīng)濟資源被用于尋租和反尋租而造成的損失；二是由于壟斷而產(chǎn)生的低效率。在政府采購中，通過尋租活動獲取采購合同的供貨商和承包商處于一種壟斷地位，他們通常會變得不思進取，不再致力于提高生產(chǎn)技術(shù)水平、改善服務(wù)和完善管理，導(dǎo)致整個社會生產(chǎn)效率的下降；三是政府調(diào)控能力的削弱導(dǎo)致財富減少。政府采購在宏觀層面上能夠調(diào)節(jié)社會資源的分配，但政府采購中的尋租、設(shè)租活動使得政府采購難以發(fā)揮其原有的資源配置功能，阻礙了國民經(jīng)濟的發(fā)展，最終導(dǎo)致國民收入減少。

(三)降低財政資金使用效率。由于尋租、設(shè)租行為的存在，政府采購活動中大量的財政資金被尋租方和設(shè)租方侵吞，降低了財政資金的使用效率，表現(xiàn)為：在采購資金總量不變的情況下必然導(dǎo)致工程質(zhì)量下降甚至造成重大安全事故；在工程質(zhì)量有保證的情況下必然要追加采購預(yù)算，導(dǎo)致政府開支擴大，納稅人負擔(dān)加重。

(四)對社會造成的其他危害。這些危害主要體現(xiàn)在：一是破壞了市場經(jīng)濟中的公平競爭秩序，有礙經(jīng)濟增長；二是敗壞了社會風(fēng)氣，造成了部門和行業(yè)的不正之風(fēng)，腐蝕了干部隊伍，影響了黨和政府的形象；三是使貧富懸殊進一步加大，導(dǎo)致人們的心理失衡，影響社會穩(wěn)定和國家安全。

總之，政府采購中的尋租、設(shè)租活動對于整個社會來說是交易成本極高的負合博弈，具有巨大的外部負效應(yīng)，如果不加以控制，必將導(dǎo)致嚴重的后果。

四、治理政府采購中尋租、設(shè)租行為的對策建議

從對政府采購中設(shè)租、尋租行為的產(chǎn)生原因分析看，治理政府采購中設(shè)租與尋租行為可從以下幾方面著手：

(一)提高尋租、設(shè)租成本

首先要加大懲罰力度，對于設(shè)租和尋租行為，嚴格按規(guī)定懲罰，不拘私情。其次要引進各種競爭性的、有助于增強透明度的制度安排，如建立采購人員小組，分散采購決策權(quán)力，防止采購的決策權(quán)集中一人之手；建立評標(biāo)委員會和評標(biāo)人員庫制度，使一個采購項目的評委人員人數(shù)不得少于一定數(shù)量，且人員選擇隨機抽取，供應(yīng)商很難“征服”全部評委。設(shè)租者和尋租者都是理性的“經(jīng)濟人”，追求的目標(biāo)就是自身經(jīng)濟利益的最大化，當(dāng)尋租、設(shè)租成本高于尋租、設(shè)租所帶來的收益時，他們就會做出自動放棄的選擇。

(二)健全政府采購法律體系

為了進一步規(guī)范政府采購行為，治理政府采購領(lǐng)域設(shè)租、尋租行為，我們有必要總結(jié)近年來我國政府采購試點經(jīng)驗及相關(guān)法律法規(guī)的實施效果，借鑒國外的立法經(jīng)驗，建立起一套完善的政府采購法律體系。

(三)強化政府采購監(jiān)督工作

要建立健全內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機制。一是完善內(nèi)部監(jiān)督，將采購環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督制度化；二是完善外部監(jiān)督，發(fā)揮主管監(jiān)督機關(guān)與紀檢監(jiān)察審計監(jiān)督作用，定期將采購信息和結(jié)果通過各種形式向社會公開，接受社會媒體和公眾輿論的廣泛監(jiān)督，提高政府采購的透明度。此外，還要建立以供應(yīng)商為主體的質(zhì)疑、投訴監(jiān)督機制，發(fā)揮供應(yīng)商的監(jiān)督作用。

(四)完善市場競爭機制，改變政府采購市場結(jié)構(gòu)。堅持公平、公正原則，公開采購計劃、采購程序、招投標(biāo)過程、申訴途徑，徹底杜絕暗箱操作。通過規(guī)范政府采購市場交易，促進公平競爭，削弱買方壟斷對政府采購市場帶來的不良影響。同時，實行供應(yīng)商資格審查制度，建立供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度。

(五)其他治理路徑選擇。包括：加快政府采購的信息化建設(shè)，解決信息不透明和信息不對稱的問題，使尋租、設(shè)租行為在陽光下難以進行；加強政府采購人員的思想道德建設(shè)和專業(yè)知識培訓(xùn)，促使其更好的履行職責(zé)，打消主動設(shè)租念頭并自覺抵制供應(yīng)商的賄賂；完善政府采購預(yù)算及操作程序，制訂更為詳細的政府采購目錄，實行科學(xué)的采購方式，完善驗收及貨款結(jié)算手續(xù)等。

［參考文獻］

［1］傅道忠：《進一步完善政府采購監(jiān)督機制的理論探討》，《改革研究》2008年2月。

［2］黃明哲：《論商業(yè)賄賂的綜合治理》，《中國政府采購》2006年8月。

［3］雷水秀、劉芳：《政府采購領(lǐng)域治理商業(yè)賄賂的若干思考》，《特區(qū)經(jīng)濟》2008年5月。

［4］陳勃：《論政府采購中的尋租及其法律控制》，《學(xué)術(shù)探索》2004年2月。

［5］于明奎、陳龍：《政府采購中的設(shè)租、尋租行為分析》，《中國政府采購》2006年7月。

(責(zé)任編輯：方 林)