改革開放三十年：中國農村土地物權制度的歷史變遷

摘要：30年波瀾壯闊的改革開放進程中，農村改革始終是重中之重，而土地制度又是農村改革的核心。通過對中國農村土地物權制度三十年歷史變遷的描述和分析，可以清晰地看到中國農村土地物權制度在改革開放進程中的重要影響，以及在社會主義新農村建設中的重要作用。

關鍵詞：農村；土地物權制度；物權法；社會主義新農村建設

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1671－6477(2008)06－0783－07

黨的十七大對改革開放作了大跨度的回顧，系統總結了改革開放的寶貴經驗，其中一個重要經驗就是“把推動經濟基礎變革同推動上層建筑改革結合起來”。作為人類社會發展的一般規律，經濟基礎的性質決定了上層建筑的性質，因此，經濟基礎的變革決定上層建筑的變化。經濟基礎為了適應生產力發展要求而發生的變化，無論是質變還是量變或局部質變，都會引起意識形態和社會政治結構發生變化。上層建筑的變化方向和變化方式都要適應經濟基礎的狀況。另一方面，上層建筑對經濟基礎的反作用就是為經濟基礎提供服務。觀念上層建筑和政治上層建筑通過對社會施加各種形式和多方面的控制和調節，努力促進和保護自己的經濟基礎的形成、鞏固和成熟。本文試圖通過描述和分析中國農村土地物權制度的歷史發展，借以理解法律上層建筑是如何同社會主義基本經濟制度的變革、社會主義市場經濟體制的建立和完善緊密聯系的。

一、中國農村土地物權制度變革的歷史回顧

在波瀾壯闊的改革開放進程中，農村改革發展始終是被置于重中之重的地位，而從十一屆三中全會拉開農村改革的序幕至十七屆三中全會在新形勢下推進農村改革發展，土地物權制度始終是核心問題。

(一)農村土地改革的早期實踐

土地作為“一切生產和一切存在的源泉”，是人類賴以生存的最重要的資源，自有人類社會以來，有關土地歸屬和利用的種種設置和制度運行，便始終與社會安寧和社會發展緊密相連，與社稷的興衰和人民的福祉息息相關。因而改革開放的第一個突破口選擇在農村進行土地改革，并非偶然。

在改革開放前，我國實行的是城市土地國家所有，農村和市郊土地集體所有的土地公有制。與土地公有制相伴隨的，是計劃經濟體制下的土地所有權與使用權不相分離，以及土地無償無期使用和土地權利非市場化的土地制度。所謂所有權與使用權不相分離，是指土地使用權不脫離所有權單獨存在。也就是說，土地使用者不能憑借自己的意志占有使用土地，而國家并沒有尊重土地使用權的義務，反而有干預土地使用關系的無限權力。這種土地制度適應計劃經濟體制的需要，但是不利于生產力的發展。特別是在農村，建立在集體共同所有、集體共同使用的土地制度基礎上的“政社合一”的人民公社體制，使生產力受到極大的破壞，農民吃不飽，穿不暖。為了挽救中國，小平同志為改革開放選擇的第一個突破口就是在農村廢除“政社合一”的人民公社體制，實行家庭聯產承包責任制，與之相適應將原來的集體共同所有、集體共同使用的土地制度改為“集體所有，農戶承包經營”的土地制度。實踐早已證明這一改革的偉大歷史意義，發端于安徽鳳陽的農村土地承包的實踐，將合同關系運用于集體土地的使用經營，農民在取得土地承包經營權后，煥發了生機和活力，糧食連續4年豐收，國家和農民都從中獲得了實惠，國民經濟開始復蘇，改革開放取得了開門紅，也為進一步改革奠定了堅實的經濟基礎和政治基礎。幾年試點后，1986年的《土地管理法》明確規定“土地的承包經營權受法律保護”，在法律上正式承認了土地承包經營權的法律地位，并在1986年《民法通則》中對農村土地承包經營權的內容做出了具體規定，在法律上確立了農村土地承包經營權制度。

(二)構建中國特色社會主義農村土地物權制度的不斷探索

農村早期的土地改革，是在不改變土地所有權基礎上所進行的制度創新，在實踐上開始了構建中國特色社會主義農村土地物權制度的探索，也引發了更加深入的思考和進一步的制度創新。在農村土地承包經營權設立的初期，其法律性質是一種債權，1986年制定《民法通則》中，將土地承包經營權規定于“所有權和與所有權有關的財產權”一節中，土地承包經營權只能說是具有物權傾向，“這樣的權利就比較容易受到集體，乃至鄉、鎮行政人員的干預，甚至不斷增加名目繁多的‘稅費’，土地承包經營權的活力逐漸削弱，而且隨著農村工業化的加速和市場經濟的發展，小規模經營的一些固有弊端也日漸顯露出來，要求農業生產規模化經營，否則生產力的發展會受到限制。”而要開展農業規模化經營，必須實現土地承包經營權的流轉。適應實際生活的需要，2002年《農村土地承包法》不僅把土地承包作為一項國家的基本法律制度定了下來，而且突顯了土地承包權的物權屬性，實現了一定范圍內的流轉，完善了農村土地承包經營權制度。例如，它堅持了關于承包權法定期限的規定(林地承包甚至可到70年以上)，規定了承包地被征用、占有時有獲得補償的權利；允許家庭承包的土地承包經營權可以依法轉包、出租、互換、轉讓或者以其他方式轉讓，允許通過招標、拍賣、公開等方式取得的土地承包經營權，可以入股、抵押等(第四十九條)；它采取物權的救濟手段保護土地承包；它還采取物權公示的原則，規定對土地承包權實行登記制度，通過登記確認承包人的權利。隨著土地使用權進入市場，土地商品概念的開始確立，作為市場經濟體制發展的必然結構，土地使用權抵押被廣泛運用于經濟生活，抵押僅僅作為債的擔保形式，立法上從屬于債和合同制度已不能滿足經濟生活的需要，土地抵押權作為一種獨立的財產權已經在國家及地方的立法中得到確認。1994年《城市房地產管理法》、1995年《擔保法》等都對土地抵押權作了規定，土地擔保物權制度開始建立。但是這一時期國家對農村土地使用權的抵押持非常謹慎的態度，反映在1995年《擔保法》上，就是禁止在耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權上設立抵押，只有依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權和以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權可以設立抵押。

1998年《土地管理法》修訂，對宅基地使用制度進行了修訂，規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，第一次明確了規定了宅基地以戶為單位的分配原則，而1986年和1988年《土地管理法》沒有規定只有“戶”才能申請宅基地。另外，1986年和1988年《土地管理法》還規定城鎮非農業戶口居民經縣級人民政府批準，可以使用集體所有的土地建住宅，但1998年《土地管理法》已無此規定。尤其值得注意的是，在1998年《土地管理法》中仍然沒有使用“宅基地使用權”的概念，2004年《土地管理法》對1998年《土地管理法》有關宅基地的內容沒有任何修改，仍然沒有在法律上承認宅基地使用權制度。

(三)中國特色社會主義農村土地物權制度體系的基本形成

通過改革開放29年的實踐和理論準備，終于在2007年制定了《物權法》，標志著中國特色社會主義農村土地物權制度體系基本形成。《物權法》關于農村土地物權制度的規定，正是建立在總結我國農村土地物權現行立法的基礎之上的。《物權法》第二編到第四編在所有權、用益物權和擔保物權的規定，詳細規定了農村土地所有權、農村土地用益物權和農村土地擔保物權。除了規定地役權制度和在法律上明確了宅基地使用權制度外，基本上是現行法規定的再現。第二編中對農村土地所有權的規定是對《憲法》、《民法通則》的重述；第三編第十一章“土地承包經營權”基本上是對2002年《農村土地承包法》的重述，第四編“土地抵押權”更是1995年《擔保法》的再現，仍然嚴格限制農村土地的抵押。總體來看，《物權法》關于土地物權制度的規定與現行立法比較，并無根本的重大突破，但是它通過整合現行《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《擔保法》、《農村土地承包法》等法律法規，建立了比較完整的農村土地物權制度體系，并對其中一些法律概念上的沖突進行了調整，使現行農村土地物權制度的一些不完善的方面更加健全。

二、農村土地物權制度變革原因分析

農村土地物權制度的變革受經濟、政治、社會等多種因素的影響，其中最重要的因素包括生產力發展的客觀需要、土地合理利用的必然要求和土地稀缺的社會屬性。

(一)適應生產力發展的客觀需要

經濟基礎為了適應生產力發展要求而發生的變化，無論是量變還是質變或局部質變，都會引起意識形態和社會政治結構發生變化。上層建筑的變化方向和變化方式都要適應經濟基礎的狀況。從土地物權制度的經濟屬性來看，土地物權制度就是生產資料所有制關系在法律上的反映，生產力的發展決定了土地所有制關系的變革，進而決定了土地物權制度的變革。改革開放30年，為了適應農村生產力的發展，經濟基礎進行了變革，作為上層建筑重要組成部分的農村土地物權制度也必然隨著進行重大變革，形成了中國特色社會主義農村土地物權制度體系。例如土地承包經營權制度的變革就充分體現了生產力發展的要求，首先是將土地交給農民充分發揮農民的生產積極性，而隨著生產力的發展，小規模生產的生產結構就不適應生產力的需要，例如，農戶耕地面積過小，地塊過于分散，不利于合理使用農業機械，采用現代技術，實現農業現代化。善于農業經營的勞動者，得不到足夠的土地，使其專長得不到發揮，也不利于專業農業勞動者收入的進一步提高；而一些已經轉入非農部門的勞動力又不轉讓土地，把土地作為副業經營，往往降低農業投入甚至出現土地撂荒現象。這時，就對土地承包經營權的流轉制度提出了要求，為了適應農業規模化生產的需要，在2002年《農村土地承包法》中就對土地承包經營權的流轉制度做出了規定，而且一直在探索土地承包經營權流轉的多種形式，以適應生產力的不斷發展。

(二)符合土地合理利用的必然要求

從土地的自然屬性來看，土地作為一種自然資源，是人類最基本、最重要的生存條件，合理利用和保護土地資源是任何國家都必須堅持的基本國策。中國有著特殊的國情，我國人口眾多，雖幅員遼闊，但可利用面積相當有限，因而土地負荷沉重。尤其是人多耕地少，耕地后備資源不足，加上長期以來的土地破壞、土地浪費、土地退化、水土流失和土地污染，我國存在嚴重的土地危機，對合理利用和保護土地資源有著更加迫切的要求。因此在農村土地物權制度的變革過程中，除了考慮到經濟發展的需要，還必須考慮到農村土地物權制度在保護土地生態系統的作用，即土地物權制度不能影響到土地資源的合理利用。在當前而言，最重要的就是保護耕地，保護土地利用生態系統，并提升其功能。例如，宅基地使用權的制度設計就要求不能與耕地爭奪建設用地，確保基本農田18億畝的紅線。

(三)體現土地稀缺的社會屬性

從土地的社會屬性來看，土地作為社會中最基本的生產資料，具有稀缺性，其歸屬和利用對于一國經濟制度、政治制度的確立和運行有著極其重要的影響。在我國歷史上，土地問題一向是社會矛盾、社會沖突的焦點，而土地問題上的矛盾與沖突又常常導致社會動亂乃至政權更迭。而從土地物權的權利性質來看，土地物權作為財產權的一種，也具有財產權的特性。一是互換性，即可以發生財產形態的轉換，土地物權既可以選擇物權形態，也可以選擇股權形態、債權形態去實現它的效益和利益。二是流通性，不流通的土地物權嚴格說沒有什么真正價值，“它只有使用價值，而沒有交換價值”。土地物權只有當它可流通時才有真正的財產權屬性，也只有在流通中方能增值。但流通也可能帶來流失，也可能帶來權利人財產權的喪失，而農村土地物權(特別是土地承包經營權和宅基地使用權)又是農民賴以生存和生活的基礎，過度的流通就會帶來生產資料和生活資料的喪失，損在農民的根本利益，帶來社會秩序的不穩定。因此農村土地物權制度的變革必須體現土地稀缺的社會屬性，注意公平和效率的平衡，穩定和流動的平衡。

三、現行農村土地物權制度的特色

現行農村土地物權制度體現出了強烈的中國特色，即反映在農村土地所有權制度上的公有屬性和在農村土地用益物權制度上的公平和效率相結合。

(一)農村土地所有權制度體現公有屬性中國特色

土地作為最重要的生產資料，“公有制為主體，多種所有制經濟共同發展”的社會主義基本經濟制度要求只能由國家和集體取得土地所有權，從而確保公有制的主體地位，維護社會主義基本經濟制度。堅持農村土地所有權的公有屬性，能夠從根本上杜絕土地私有化帶來的隱患。土地私有化帶來的主要隱患是土地兼并，“毫無疑問，私有化將加速農民失去土地，因為農民一旦面臨生病、災害和孩子上大學時通常只能廉價出賣土地以濟一時之需”，于是土地逐漸集中到少數人手中，產生大量失地農民，分化為游民和流民，這會對社會穩定產生重大影響，一旦出現大的突發事件，后果不堪設想。堅持農村土地所有權的公有屬性，還能夠更好地保護和利用土地資源。由于土地所有權公有，國家能夠更好地規劃土地的使用，保護耕地和其他農業用地，保證國家建設用地，保持國家對社會可持續發展的調控能力。農村土地所有權制度公有屬性體現如下。

1、土地所有權的權利主體只能是國家或集體。根據我國憲法、物權法和土地法的規定，土地只能為國家或集體所有，國家和集體以外的民事主體，不能成為土地所有權人。根據2007年《物權法》第45條的規定，國有財產由國務院代表國家行使所有權。因此屬于國家所有的土地，其所有權由國務院代表國家來行使所有權。集體所有的土地，根據《物權法》第60條的規定：屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。

2、集體土地所有權和國家土地所有權法律地位平等。根據憲法、物權法和土地管理法等法律的規定，集體土地所有權與國家土地所有權之間，不存在派生或隸屬的關系，它們之間也不存在等級差別。但是，這并不意味著法律對這兩種土地所有權的規范和調整毫無差別。集體土地所有權往往受到一定的法律限制，主要體現在兩個方面：首先是對集體土地處分權能的限制，集體土地所有者要服從國家對土地的管理權，不能任意改變土地的農業用途，僅享有不完整的處分權能。其次，對集體土地所有權范圍的限制。根據《物權法》第46條的規定，礦藏屬于國家所有。在集體土地的地表或者地下的礦藏資源一律屬于國家所有，這是法律對集體土地所有權范圍的限制。

3、土地所有權單向流轉。根據我國憲法和物權法的規定，土地所有權是不能交易的，唯一的流轉方式是國家征收集體的土地，將集體土地所有權轉變為國家土地所有權。根據我國憲法和物權法的規定，國家征收集體土地的唯一理由是公共利益的需要。但現行的法律法規沒有對公共利益做出明確界定，這導致了農村土地征收中的亂象，房地產開發商的商業開發都能以公共利益為名進行農村土地征收，嚴重侵害了農民的利益。而且還在一定程度上助長了地方政府通過征收農民土地實現土地儲備，再通過土地二級市場“招拍掛”高價出讓土地獲得巨額土地收入的經營思路，進而為了擴大“土地財政”而客觀上與農民爭利。

(二)農村土地用益物權制度體現了中國特色

雖然堅持土地所有權的公有制屬性，但是社會主義市場經濟體制要求土地這種生產資料在一定范圍內的流通。從土地承包經營權的創建開始，我國就選擇了通過土地用益物權制度來實現土地物權的互換性和可流通性的發展路徑，充分體現和反映了中國特色社會主義道路的發展歷程。2007年出臺的《物權法》規定的農村土地用益物權包括：土地承包經營權、宅基地使用權、地役權，通過建立土地承包經營權制度，實現了耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地的承包經營，解決了這些農地的流轉問題。通過建立宅基地使用權制度，解決了農民使用集體所有的土地建筑自己住宅所需用地問題，實現了農民私有房屋的流轉。通過建立地役權，通過利用他人的土地或其他不動產，以提升自己的土地或不動產的使用價值，從而實現整個社會資源利用效率的總體提高。

在土地用益物權制度發展中，制度設計上實現了既要長期化又要適度流轉，這是“把提高效率和促進社會公平結合起來”在物權法上的具體體現。土地用益物權長期穩定最重要的意義在于通過激發對土地的持久性投資，促進社會發展。在農業生產上，“歷史上人口增長和有限耕地的矛盾是通過精細的養地措施為基礎的精耕細作的耕作技術的不斷提高來解決的，精耕細作是中國必須的技術選擇”，因此生產力發展的客觀需要決定了必須保證農民擁有長期的土地承包經營權。而土地用益物權適度流轉的意義在于保障社會穩定。土地承包經營權如果不允許流通，勢必影響到農業規模化經營的發展，也會造成農民拋荒現象的蔓延，但是如果過度放開農村土地承包經營權的流通范圍，由此造成農村無地農民增多，則會影響到社會穩定。因為在當前中國城鄉二元社會結構下，土地對于農民而言不僅是基本的生產資料，還是基本的社會保障手段。在改革開放的進程中，農民雖可以進城擇業，但因缺乏必要的文化素質與專業技能等，只能做一些城里人不愿或者不屑從事的職業。即使如此，城市經濟一旦出現問題或者城市居民就業緊張，農民時刻面臨被“清退”或“排斥”的就業風險。而且城市居民下崗后，政府可給予“再就業”或救濟金的幫助；失去勞動能力的還可以獲得最低生活保障，到了一定年齡就能夠領取養老金。農民工失業或者失去勞動能力后，就只能回到農村從土地獲得生活保障。因此，在城鄉一體化的社會保障制度建立之前，土地承包經營權的流轉制度必須保障土地作為農民基本社會保障的職能。而且，土地承包經營權的流轉制度還要考慮到限制實質上的土地兼并，因為如果出現大規模的土地兼并會打破目前的利益格局，社會沖突會十分激烈，有可能使改革開放中發展起來的生產力重新遭到嚴重破壞。

四、中國農村土地物權制度未來變革之展望

雖然當前我國已經建立了比較完整的農村土地物權制度體系，但是生產力的發展和社會的進步，又要求農村土地物權制度做出新的變革。黨的十七屆三中全會，系統回顧總結我國農村改革發展的光輝歷程和寶貴經驗，指明了農村土地制度的改革方向，并要求抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革。根據十七屆三中全會決定的精神，農村土地物權制度未來的變革主要在于土地承包經營權流轉制度和農村宅基地制度的完善。

(一)土地承包經營權流轉制度進一步完善

在改革開放30年后的中國農村，出現了生產力結構落后于生產力要素的矛盾。農業的發展迫切需要以機械化為基礎的實行規模經營的大農業，但我國地少人多的國情決定了每戶農民所承包的土地面積無法滿足農業規模化經營的需要。隨著我國第二產業的迅猛發展和城市化進程的加快，大量青壯年農民選擇進城務工，大量土地缺少勞動力耕種，農村土地規模化經營的客觀條件開始出現。黨的十七屆三中全會指出：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。”在堅持家庭聯產承包責任制的前提下，實現農業的適度規模經營就必須實現土地承包經營權的適度流轉。否則不僅影響到農村土地規模化發展的程度，而且還因大量土地拋荒影響到我國的糧食安全。“生產關系對生產力的適應和促進，它所表現的社會進步作用，不能僅僅用生產力一時的質的改變和量的擴張來衡量，這只是一方面的衡量；同時，還要用它是否能在長時期內實現可持續發展來衡量，這是又一方面的衡量。這就要求為適應一定生產力發展要求的生產關系變革在適度的范圍內、用適當的節律來進行”。適當的范圍內、用適當的節律來進行的生產關系變革反映在土地承包經營權流轉制度的設計上，就是既滿足規模化經營的需要，又確保農民的基本社會保障不受到影響，同時防止土地的大規模兼并。

針對農村生產力發展的需要，黨的十七屆三中全會指出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”從立法政策的角度而言，這為未來土地承包經營權的制度完善指明了方向。首先，土地承包經營權流轉的形式是轉包、出租、互換、轉讓和股份合作；其次，流轉的目的是多種形式的適度規模經營，并不追求最大的規模效益；第三，規模經營的主體是專業大戶、家庭農場和農民專業合作社，排除公司形式，防止土地過分集中；第四，明確了土地承包經營權流轉的禁區，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。

(二)宅基地使用權制度進一步完善

宅基地使用權制度需要解決一系列矛盾：保護耕地和保障農民基本居住權利之間的矛盾；宅基地使用權流通與限制土地兼并之間的矛盾；農民房屋私有與其所依附的土地公有之間的矛盾。這些矛盾的解決既要實現人與自然的和諧，又要體現出整個社會的公平正義。宅基地使用權制度的核心是宅基地的分配和流轉，主要依據物權法、土地管理法的相關規定而進行，在堅持一戶一地和無償使用的分配原則下，嚴格限制宅基地使用權的流轉，限制主要體現在兩個方面，首先限制流轉到城市居民手中，其次只能在集體經濟組織內部流轉。這一規定的目的是通過一戶一地和無償使用的分配原則既保障農民基本居住權利又能夠防止農民占用過多宅基地，從而保護我國寶貴的耕地，同時又通過限制流通實現既允許流通又防止出現土地兼并的局面。但這一規定的致命缺陷是既浪費了土地又嚴重影響到了農民私有房屋的正常流轉。

以戶為單位和無償取得的宅基地分配制度，對耕地保護和土地節約適用已經產生了嚴重沖擊，一戶一地的分配原則合理推出了“增戶則增地”的再分配制度，又由于土地是無償取得的，于是立個戶頭就能免費分取一塊土地。這一錯誤的分配制度，引導中國農村家庭的建設誤入歧途，兩三口人的小家庭隨處圈地，反正是無償供應，不圈白不圈。農村人口因城鎮化趨勢而逐漸減少，農戶數量卻迅速攀升，自1999年至2002年，農民數量下降1.6％，農戶數量卻增加1.1％。《全國土地利用總體規劃綱要》本來規定2000年農村居民點用地應控制在2.05億畝，可是截至1996年10月31日，該數據即已突破2.42億畝，人均用地192m²。在農村人口不斷下降的趨勢下，宅基地突破了土地利用總體規劃，多占用了大量的耕地，原因主要在于現行的宅基地分配制度。可以說，現行的宅基地分配制度是耕地減少的一個重要原因。另一方面，嚴格限制宅基地使用權的流轉又影響了農民私有房屋的正常流轉。檢索現行的法律法規，卻又并無禁止農民處分其房屋的規定，這就事實上侵害了農民的財產權利。

因此有必要把農村宅基地制度放在推進社會主義新農村建設的偉大歷史進程中來考量，根據現在建筑技術的發展水平和地少人多，用地緊張的基本國情，根本就不應允許隨處挖一大塊田地建一層頗有氣勢的平房然后配上一溜寬敞的牛欄豬圈，里面住上兩三人，而應該引導大家庭集中財力在一處宅基地向多層建筑發展。因此，中央早就要求在社會主義新農村建設中要加強村莊規劃和人居環境治理，加強宅基地規劃和管理，大力節約村莊建設用地。十七屆三中全會也指出要“實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地”。因此，宅基地使用權制度的發展要適應科技發展的趨勢和國情的特殊要求，首先對宅基地分配制度進行改革，突破一戶一地原則和無償使用原則，通過變革村莊建設思路，不再審批一戶一地的宅基地使用權。其次，通過技術手段解決制度難題。通過節約化建設，通過多層甚至高層樓房解決農民的居住需要，農民通過類似于購買商品房的方式解決新增人口的住房需要，不僅解決了農村宅基地的流轉問題，還節約了土地，大量富余的宅基地還可以復墾為耕地。

五、結語

“改革代表歷史前進的方向，是現有制度的自我完善，既改革生產關系中那些不適應生產力發展的環節與因素，又改革上層建筑中阻礙社會前進的部分，并通過改革，使現有制度增強活力，從而推動與保障生產力的發展。”通過對中國農村土地物權制歷史變遷的回顧和未來發展的展望，我們可以清晰地看到在社會主義基本經濟制度和社會主義市場經濟體制的變革中，中國農村土地物權制度為適應中國生產力發展的需要不斷自我完善，促進了中國生產力的發展。立法必須適應現實生活的需要，“立法可以搞出與現實生活格格不入的法律規則，但現實生活會以自己的方式如法律規避、法律沖突、法不責眾加以反抗，使這樣的法律規則形同廢紙”。我國改革開放30年的偉大歷史進程告訴我們，實踐永無止境，創新永無止境。因此中國特色社會主義農村土地物權制度的發展也將永無止境，必將隨著改革開放的發展不斷發展和完善，以適應不斷發展變化著的社會生活的需要。

(責任編輯 高文盛)