論氣候變化國際法律體制的構建

摘要：全球氣候變化是當今世界普遍關注的國際環境問題，盡管國際社會已經采取了一些措施，實際效果卻不盡如人意。臭氧層保護與氣候變化同屬受關注度較高的國際環境問題，而只有臭氧層保護制度已經取得了良好的實施效果。其成功經驗為創建更加完善的氣候變化國際法律體制提供了有益借鑒。

關鍵詞：氣候變化；臭氧層保護；國際法律體制

中圖分類號：D996.9 文獻標識碼：A 文章編號：1671－6477(2008)06－0878－05

全球氣候變化問題自其產生之初，就因其波及范圍之廣，影響程度之深而備受關注。為解決該問題，國際社會進行了不遺余力的努力，試圖逐步控制和解決氣候變化的問題，但實施效果并不明顯。作為同屬于受關注度較高的國際環境問題，臭氧層保護的國際法律體制被國際社會公認為是國際環境法中最為成功的體制之一。通過對其成功經驗的研究，不僅可以審視氣候變化國際法律體制的先天不足，更能為構建成功的氣候變化國際法律體制奠定基礎。

一、臭氧層保護國際法律體制的成功因素

國際法律體制是國際社會為解決特定國際問題而制定的包括基本原則、主要制度和具體規范在內的一整套法律調控措施的總稱，一般集中體現在一些多邊國際條約、協定和議定書及修正案等國際法律文件的規定中。臭氧層保護國際法律體制的內容主要集中在1987年《保護臭氧層維也納公約》和1989年《蒙特利爾議定書》兩個國際條約中，其中，《蒙特利爾議定書》被認為是具有歷史意義的重要國際環境協定，其中規定了締約國逐步削減和控制消耗臭氧層物質的具體義務，對減緩全球臭氧層耗損具有關鍵作用。自1989年至今，議定書先后進行了五次修訂，批準和加入的國家(或地區)已達到190個。在議定書簽署后的10年間，共有超過85％的消耗臭氧層物質被淘汰。事實上，全球CFC(一種消耗臭氧層的化學物質，我國俗稱為弗里昂)排放削減速度如此迅速，以至于有科學家預測：在21世紀上半期，臭氧層將會得到恢復。盡管仍然面臨一些問題，如CFC的非法交易和發展中國家的履約問題，但是，保護臭氧層法律體制是成功的，已經基本成為國際社會的共識。關于臭氧層體制成功的原因，可以歸納為以下幾個方面。

(一)發展中國家的參與獲得了法律制度上的保障

臭氧層保護國際體制獲得成功的一個重要因素是對共同但有區別責任原則的認可和應用。《保護臭氧層維也納公約》和《蒙特利爾議定書》通過三種方式貫徹了該原則。一是議定書“倫敦修正案”第5條第1款規定，發展中國家在CFC削減上可以有10年的寬限期，在此寬限期內，允許發展中國家將其人均CFC消費量增長至0.3千克。二是議定書“倫敦修正案”創設了多邊基金，以幫助發展中國家實施條約。三是議定書“倫敦修正案”規定了發達國家對發展中國家轉讓“最佳可得且對環境安全的技術”。“倫敦修正案”還規定，發展中國家的義務履行和發達國家“財政合作以及技術轉讓”密切相關。這個條款及其含義是議定書獲得世界上絕大多數發展中國家強有力支持的根本保證。很顯然，如果沒有臭氧層體制這個相對平衡的規定，使用CFC的主要發展中國家，像中國、印度和巴西，在加入《保護臭氧層維也納公約》和《蒙特利爾議定書》的問題上可能會有更多顧慮。

(二)國際立法進程采取了循序漸進的方法

保護臭氧層體制發展的另一關鍵因素是通過應用“公約及其附屬議定書”模式而形成的漸進式國際立法方法。通過這種方法，締約國可以接受關于某個國際問題初步調控措施的框架公約，包含國家的基本程序性義務，例如，要求締約國進行科學研究、觀測和召開參與方的進一步會議等。公約／議定書模式的最突出優點是具有很大靈活性。一步步的漸進決策方法可以使法律規則不斷吸取科學、環境、經濟和社會條件變化和進展的最新成果。在得到科學確定性之前，國際社會就可以訂立針對該問題的國際環境規則，并可以根據科學進展和公眾意見的變化做出相應改變。漸進式法律決策過程還可以通過設立一種法定體制，國家彼此間一輪輪地進行談判，降低了互相指責和挑剔的可能性，增加了彼此合作的契機。因此，臭氧層條約的成功是一系列政策選擇的結果，這些政策促進了締約國間的了解和交流，同時還有助于條約履行過程中的互相合作。

(三)法律調控措施選擇了切實可行的目標

臭氧層機制成功的第三個因素是使用了淘汰機制，即淘汰目標和時間表方法。該方法賦予成員國自己選擇適合的淘汰受控物質的方法，客觀上使得國際環境公約對國家主權的干涉最小化。這不僅吸引了其他愿意加入議定書的國家，同時通過選擇成本最低的實施方法，給予成員國調整本國經濟結構的充分自主性。

在臭氧層體制中，淘汰目標和時間表方法還能夠給CFC生產商傳遞一個市場信號：投資于CFC替代品有巨大利潤。相比于其它方法，例如，禁止使用CFC或者強制推廣新技術，該方法能夠快速限制消耗臭氧層物質的生產和消費。對CFC生產商來說，這個結果會刺激他們在全球范圍內開發CFC替代品市場。一旦替代品技術成熟，發展中國家也不愿意再投資于落后的CFC市場。因此，在領會到關鍵的國際規則調整的信號后，市場的力量會促使這個淘汰過程順利實施。

(四)履約監督機構提供了強有力的行政支持

聯合國環境規劃署(UNEP)臭氧層秘書處的設立對臭氧層體制的發展大有益處。概括地說，UNEP為眾多的臭氧層保護政策的交流和合作提供了一個中立的國際論壇。UNEP召開的非正式研討會將所要討論的問題分成一個個單獨的項目，分階段解決，努力在臭氧層體制的談判者之間營建一種工作伙伴關系和彼此的信任感。另外，秘書處還能夠通過召集專家評估小組會議，讓締約方評估他們所提出建議的實施效果，從而推動臭氧層保護國際立法的進程。此外，UNEP臭氧秘書處為其行政首長——穆斯塔法·托爾巴博士提供了一個有效推動該機制的平臺。托爾巴博士針對臭氧層保護問題撰寫了許多重要報告，并在許多國際場合宣傳臭氧層保護進程的最新發展，為成功構建臭氧層保護國際法律體制做出了重大貢獻。

二、氣候變化國際法律體制進展緩慢的現狀及其原因探析

在臭氧層體制中，公約和議定書在簽署后的很短時間內就開始對締約國產生約束力，并有力促進了CFC物質的削減。但是在氣候變化體制下，框架性公約已經簽署多年了，即使是很有限的減排措施，至今也沒有得到完全施行。為什么氣候變化體制會面臨這種境地?其原因大致有兩方面：一是氣候變化問題具有不同于臭氧層耗損問題的特殊性，解決起來更復雜和更棘手；二是氣候變化法律框架的制度設計存在不合理之處。另外，不可否認，某些發達國家對氣候變化問題所持的消極態度，也在一定程度上影響了氣候變化國際法調控的效果。這幾個方面的因素互相交纏，使得氣候變化法律體制的進展舉步維艱。

(一)氣候變化問題本身具有特殊性和復雜性

第一，氣候變化問題的成因復雜。許多學者用氣候變化問題在科學上的復雜性來解釋氣候變化體制失敗的原因，即氣候變化問題因其固有的特征而難以簡單概括和解決。盡管和臭氧層耗損問題有一定的相似性，相對來說，氣候變化問題的成因要復雜的多。臭氧層耗損問題的機理，從科學上說，是人類合成的一些化學物質在平流臭氧層發生化學反應從而耗損臭氧層。氣候變化問題則涉及到難以預測的氣候系統和很多種氣體的交互作用。這些種類繁多的氣體，有些是由人類活動排放的，有些則是生態系統運作的結果。這種先天的復雜性不僅導致了氣候變化問題是否存在的爭論，還對是否需要對氣候變化進行法律調控這一問題產生了負面影響。此外，氣候變化問題的科學復雜性也使得普通社會公眾難以真正理解其成因、現狀、發展趨勢和危害后果。

第二，氣候變化問題的后果是漸進展現的。和臭氧層消耗問題相比，氣候變化的后果是緩慢、不確定和無形的。它一般不會造成突發嚴重事故——像是臭氧層“空洞”和皮膚癌患者增多——從而引起公眾的廣泛關注。同時，在氣候變化問題上，國際社會同時存在著“受害者”和“獲益者”。那些地勢較低的島國最有可能受到因氣候變化而引起的海平面上升的影響，而另外一些國家，實際上還有可能因氣候變化問題上獲得好處，例如，冬天變得更暖和和延長部分農作物的生長季節。這種受害國和獲益國的對立局勢又因為雙方的影響力和國家實力的差異而進一步激化，增加了談判國之間的矛盾。

第三，氣候變化問題對社會經濟發展的影響非常廣泛，治理成本高。氣候變化問題的最棘手之處在于：針對氣候變化采取的調控措施對工業國經濟發展影響的全方位性。臭氧層消耗的國際規則主要只是對一小部分CFC生產國有影響。相反，為實施氣候變化國際法律體制，需要各國減排多種溫室氣體。僅僅只是減排一種溫室氣體(如二氧化碳)，就會對世界范圍內化石燃料的供應、能源的生產、由能源產業帶動的其他生產行業產生重大不利影響，使這些企業遭受巨大經濟損失。這種“牽一發而動全身”的連鎖效應使得各國都對采取相關的強制措施非常慎重。

第四，科學界至今尚未尋到可以替代導致氣候變化問題的“元兇”——化石燃料的新物質或新技術。在臭氧層保護體制中，消耗臭氧層物質有現實存在的替代品，而氣候變化問題的解決卻不能依賴于簡單地將一種化學物質替換為另一種的方法。最根本的解決辦法是改變大多數國家目前賴以為生的以化石燃料為基礎的社會經濟發展模式，這無論對個人還是工業企業來說都不啻于一場根本性的變革，實施難度可想而知。

綜上所述，盡管兩個問題有相似之處，但臭氧層耗損問題相對容易解決一些。氣候變化問題本身的特殊性和深遠的影響性使得各國立法機關不愿意采取措施，以免招致工業界的強烈反對，而社會公眾也對該問題的解決持觀望態度。

(二)氣候變化國際法律體制設計上存在不合理之處

1、立法策略上沒有理順發展中國家和發達國家之間的相互關系。兩種國際法律調控體制的一個突出不同之處是在引導發展中國家參與問題上采取了不同做法。雖然氣候變化和臭氧層保護都面臨發展中國家的參與問題，但是，臭氧層體制通過先控制發達國家產量較大的CFC問題，然后再給予發展中國家一定的激勵措施的方法，成功地使發展中國家全面參與了臭氧層體制。然而，在氣候變化問題上，發展中國家試圖先限制發達國家排放溫室氣體，而發達國家則擔心其減排溫室氣體會喪失其在國際競爭中的有利地位，雙方互相擔心、猜忌，國際合作和協商渠道受阻，嚴重阻礙了該問題的解決。

臭氧層體制的成功之處是將兩類國家的加入分開對待。首先，《蒙特利爾議定書》解決了對發達國家的消耗臭氧層物質的控制問題，還為發展中國家的參與設定了10年寬限期，在此期間，發展中國家還可以增加其CFC的生產量。其次，貿易限制措施保證簽署了《蒙特利爾議定書》的國家不會在國際競爭中處于不利地位。這些措施使議定書的簽約國快速增加，議定書最終于1989年1月1日順利生效。臭氧層體制還為發展中國家的加入提供了財政和技術方面的激勵措施，因為，僅僅有貿易限制措施條款是遠遠不能滿足發展中國家的要求的。發展中國家擔心其實施議定書所需要的技術和資金問題如何解決。1990年的《蒙特利爾議定書》倫敦修正案解決了這個問題，為幫助發展中國家生產CFC替代品設立了國際基金，發達國家還提供技術援助。同時規定，發展中國家履行議定書的義務建立在發達國家完成這些承諾的基礎上。這樣，臭氧層體制首先獲得了發達國家的承諾義務，再刺激發展中國家加入，并以貿易限制措施保證締約方在國際競爭中不處于不利地位。這是臭氧層體制成功的保證。

而在氣候變化體制的構建過程中，發展中國家從談判開始就在程序和概念上陷入試圖“約束”發達國家的境地，該體制的設計也是采用“一次解決所有問題”的思路，而不是循序漸進的辦法。發達國家不同意在發展中國家不加入情況下受任何限制。例如，《京都議定書》談判前，美國參議院通過“貝德一黑格爾法案”(Byrd-Hagel Resolu-tion)，規定會拒絕不包含發展中國家參加的任何國際環境條約。這就使兩類國家的分歧加大，使得任何協議都難以談判成功。

2、制度設計上缺乏有效的貿易限制措施。在臭氧層保護體制中，《蒙特利爾議定書》為了保證最大多數國家的參與，規定了分四步走的貿易限制措施：第一步，《議定書》生效一年內，禁止從非締約國進口消耗臭氧層物質；第二步，從1993年1月1日起，禁止向非締約國出口消耗臭氧層物質；第三步，《議定書》生效后3年內，締約國要將可以不從非締約國進口的消耗臭氧層物質名單列出來；第四步，《議定書》生效5年內，考慮禁止進口由消耗臭氧層物質制造但不包含消耗臭氧層物質的產品。這些措施具有多重好處。首先，它可以促使更多國家加入議定書。出口CFC的國家需要加入，因為不加入不能保證其在歐洲和美國的出口市場；進口CFC的國家客觀上也需要加入，因為要保證其國家短時間內的CFC供應不會中斷。這些措施再加上財政和技術援助，尤其能激勵發展中國家加入議定書。其次，它還可以防止非締約國取得國際競爭優勢，避免因《議定書》造成非締約國“搭便車”的現象。最后，該措施打消了發達國家對發展中國家獲得競爭優勢地位的后顧之憂，使得發達國家在提供財政和技術援助上的配合度更高。

而在氣候變化體制中，迄今為止，氣候變化公約體系中沒有規定類似的貿易限制措施，原因主要在于氣候變化問題的交錯復雜性，無法設計出一套操作性強的貿易限制措施。缺乏貿易限制措施，客觀上使某些國家退出《京都議定書》不僅不會有任何不利經濟后果，甚至還在全球市場上取得相對優勢地位。這也使一些國家擔心其批準《京都議定書》后，國內出現“因加入而導致國際競爭力下降”的反對聲音。另一方面，若將貿易限制措施加進氣候變化規則體系中，也將面臨比臭氧層耗損更困難的局面。因為消耗臭氧層的物質大多是人工合成的化學物質，且多用于工業生產。而溫室氣體則是工業生產的副產品，是伴隨著整個工業生產進程的，因此不能采取臭氧層體制的方法，直接對這些氣體進行貿易限制。如果要限制則必須對排放溫室氣體的生產過程產出的產品進行限制，而這種限制又違反了WTO的“不得歧視因生產過程不同而產生的產品”的規定。雖然根據1998年世界貿易組織(WTO)的“蝦－海龜”案件，WTO對于該規則的應用有所軟化，但是，遵守《京都議定書》是否會構成政府補貼也是一個無法忽視的潛在問題，需要去作進一步研究和斟酌。

三、構建成功的氣候變化國際法律體制

基于上述對臭氧層保護和氣候變化國際法律調控的比較研究，我們認為，在構建成功的氣候變化國際法律體制方面，需要著重考慮兩個問題：首先，氣候問題的特殊性和復雜性，是談判者本身無法解決的。決策者所能做的，是在制定法律和政策時，充分考慮其調控對象的特殊性與復雜性，設計出針對性強、操作度高的原則、制度和措施，清除履約過程中的障礙，降低該問題的環境治理成本。如果能夠做到法律體制的設計切合現實社會經濟發展模式，治理成本不超出各締約國的心理預期范圍(或至少不會超出太多)，這樣的國際環境法律體制較容易獲得好的實施效果。概括說來，一個成功的氣候變化國際法律體制應當具備以下條件。

(一)合理的法律體制設計至關重要

臭氧層保護體制為各國削減各種消耗臭氧層物質設計了合理、靈活的法律規則，包括給予部分締約國削減寬限期、限制非締約國在國際市場上進行交易的貿易限制措施等，在實踐中取得了良好的實施效果。而在氣候變化問題上，同樣存在多元化的國家利益訴求，客觀上需要更加合理、靈活的法律體制。如在關于溫室氣體具體的減排規則和方式問題上，盡管一些國家主張各國應該削減相同比例的溫室氣體，但是更多的國家出于國際環境正義的考慮，主張采取有差別的削減方法：法國主張在分攤減排成本的時候，應該主要考慮人均溫室氣體排放量；巴西則主張，締約國分攤的溫室氣體減排義務應該與締約國造成氣候變化問題的責任一致，為了量化這種責任，應該對各國歷史上排放的二氧化碳進行評估；其他還包括發達國家內部和發展中國家內部也有不同的規則要求。這就需要國際法的調控采取靈活思路，區分各利益集團的不同要求，制定切實可行的實體法律規則和程序法律規則。

(二)發展中國家的參與必不可少

從臭氧層體制得出的一個經驗是：要先解決發展中國家最關心的發達國家承擔國際義務的問題，然后再通過這一途徑解決最棘手的發展中國家的參與問題。否則，就容易陷入雙方的“拉鋸戰”。氣候變化問題的解決至今進展緩慢，其中的主要原因就在于發達國家和發展中國家無法就后者的參與達成一致意見。在這個問題上，可以借鑒臭氧層保護國際法律調控的經驗，充分發揮共同但有區別的責任原則的功能，使其成為發展中國家和發達國家攜手合作解決問題的理論基石。當然，這個重要原則不能僅停留在國際環境條約的文本上，而應該真正成為發達國家和發展中國家的共識，尤其是發達國家，需要在資金和技術上支持發展中國家的參與，增加其履約能力。為了貫徹共同但有區別的責任原則，保障發展中國家的參與，可以規定發達國家對發展中國家的資金和技術支持是發展中國家履行條約義務的重要條件；或者通過更加市場化的國際合作機制，如清潔發展機制(CDM)，激勵發展中國家積極采取措施，應對氣候變化。發展中國家的積極行動也會在客觀上促使發達國家加大在氣候變化問題上的投入，最終達到國際法調控的目標。

(三)社會各界尤其是工業界的支持不可或缺

獲得社會公眾，尤其是工業界的支持非常重要。氣候變化體制裹足不前的原因之一就是工業界的不理解甚至反對。從臭氧層體制的先例中，我們可以總結出以下途徑借以獲取工業界的理解和支持：一是提供積極正面的市場刺激。在制定統一國際規則之前，可以先制定國家立法，給產業界一定的警示信號；二是打破工業界之間的結盟，爭取那些可能從國際環境規則中受益的利益集團的支持，分散其力量；三是通過頒布相關立法，使其產業未來發展“非法化”，迫使企業選擇和國際環境立法相一致的道路。臭氧層立法就是提供了這樣一種警示信號，使得美國和歐洲的CFC生產商和消費商都不得不考慮這樣一種可能：如果未來限制和禁止了CFC的使用，企業該何去何從?是頑抗到底還是及早順應變化潮流，搶占新的CFC替代品的市場先機?企業界的逐利性會使其在氣候變化問題上做出理性抉擇，從而促進氣候變化國際法律體制立法宗旨的逐步實現。

(責任編輯 高文盛)