八十年代改革開放的決策機制

一條值得重視的經驗

在上世紀八十年代我國改革開放的實踐里，在重大政策制定和行政決策的過程中，已經形成了黨和國家最高決策層、學界、黨委和政府部門、地方、基層之間良性互動的機制。學界老、中、青年專家學者的創造性意見可以通過各種管道迅速傳遞到最高決策層；最高決策層很快把其中比較有價值的政策建議批示到黨和國家有關部門調查研究，提出自己的意見；然后中央領導同志帶著學界與部門的意見親自深入到省、地（市）、縣以及基層廠礦和農村，詳細地與地方、基層干部和普通群眾討論在實踐時可能遇到的各種問題。或者是發現基層涌現出來的新事物，批轉部門與地方領導機關調查研究，交給學界論證。當時的領導人對上述各方面的長處與短處心里有底，對其意見取舍時縝密過濾、慎重篩選，再加上他們自己的智慧、經驗和判斷，綜合起來形成一套比較系統、完整的政策方案。征詢鄧小平、陳云等老一輩無產階級革命家的意見以后，經過中央領導機構的正式討論，依靠集體決策，形成決議頒布實行。

實際上，當時所采取的任何一項方針政策和行政措施，都不是照單全收哪一個或幾個專家學者、某個地方或部門所提出建議，都是吸取各方面很多人的意見和建議，是全國廣大黨員和人民群眾集體智慧的結晶。正因為如此，在貫徹落實的過程中很少遇到可操作性方面的困難，一般都能獲得比較好的實際效果。紀念和總結改革開放三十年的歷史，這一條寶貴經驗是值得我們繼承和發揚的。

鄧小平同志率先垂范

鄧小平同志大力倡導、推動的對外開放政策的提出和實施，就是黨和國家最高決策層、部門、地方、基層、學界互動、互促、互補、共創奇跡的典范。大家知道，“經濟特區”的設置，就是由習仲勛主持的廣東省委首先提出要求并在鄧小平的支持下創辦起來的。按照《鄧小平年譜》的記載，改革開放中鄧小平兩下深圳、珠海，十一次去上海，還多次到福建和其他沿海地區視察，面對面地與地方和基層干部群眾座談，認真聽取他們的意見，親手為我國繪制了深圳、珠海、汕頭、廈門、海南等經濟特區，十四個沿海港口城市，沿海地帶對外開放的絢麗藍圖。

改革開放的醞釀期，我國曾經派出幾個由副總理或中央政府部門主要負責人帶隊的政府代表團赴國外考察，回國以后直接向中央匯報，對于黨和國家最高決策層和高級干部達成對外開放的共識起到了關鍵性的作用。

在改革開放中，理論、思想、學術界的廣大知識分子更是活躍。他們通過大眾媒體發表文章，大力宣傳當代世界國際分工國際交換飛速發展、經濟全球化已經成為不可阻擋新趨勢的宏觀環境，論證利用兩種資源、開辟兩個市場的必要性，介紹外國實施進口替代、出口導向發展戰略的經驗教訓，提供國外設立出口加工區、保稅區、自由港的成功范例，對于全黨和全國人民增強改革開放意識起到了啟蒙和促進的作用。

可以肯定地說，我國對外開放所取得的巨大成績，飽含著全國從上到下，各方面、各界人士共同的心血和汗水。

沿海發展戰略決策的實證

我國沿海地區發展戰略的醞釀和提出，是一個較為典型的實例。在這一決策醞釀過程中，我也算是一個親歷者。當時我在趙紫陽同志辦公室任秘書，相關的調查研究和討論的大多數環節我都在旁邊仔細觀察了。在當年，領導同志那種認真負責的態度和科學決策的精神讓我深深感動；現在回想起來，仍然讓我欽佩。

現在說到當年趙紫陽提出的我國沿海地區發展戰略，有的同志以為是由當時國家計委一位年輕同志王建提出的“國際大循環”理論引出的。其實，這中間有一些誤會。趙紫陽是在1987年11月1日從新華社的內部刊物《動態清樣》上看到王建同志寫的文章《走國際大循環經濟發展戰略的可能性及其要求》，當天就做了批示：“印發國務院、中央財經小組同志一閱，并發杜潤生、鄭拓彬、李嵐清同志。”王建同志文章的作用，一是使趙紫陽同志更加堅信他正在研究的問題具有理論依據與符合民意；二是通過對王建文章的批示推動有關部門和更多的同志研究發展外向型經濟問題。在收到王建同志文章以前，趙紫陽同志已經決定集中一段時間搞一次專題調查研究。對于隨行參加調查的人員、調查的主題、調查時間和地點都已有了初步設想，并與身邊工作人員議過兩次。那次調查的題目，就是我國沿海地區發展外向型經濟的問題。在這之前，黨的十三大還沒有召開，趙紫陽就指示我們收集中國社會科學院、國家體改委、中央農村政策研究室、國務院發展研究中心等單位關于發達國家產業調整和產業轉移以及新加坡、香港、臺灣、韓國等國家或地區經濟發展的材料，供他閱讀、研究。這是醞釀已久的事情了。

1987年11月20日，趙紫陽以及隨同他外出調查的兩位領導同志和工作人員從北京出發。這兩位是：中央農村政策研究室主任杜潤生、國家對外經濟貿易部副部長李嵐清。我是隨行服務的工作人員。趙紫陽一行先到廣州參加第六屆全運會開幕式，又到井岡山看望那里的老紅軍和干部群眾，11月23日到達那次調查的第一站浙江省嘉興市。參加調查的國務院特區辦主任何椿霖已經先期從北京直接到達。第二天就在嘉興市委招待所開始討論。參加討論的除北京來的同志以外，還有當時的浙江省委書記薛駒、省長沈祖倫、嘉興市委書記莊洪澤；江蘇省委書記韓培信、省長顧秀蓮、蘇州市委書記高德正。

座談會緊緊張張討論了兩天半。趙紫陽首先講了世界經濟發展的新形勢和我國面臨的有利機遇，提出要盡快確定一個沿海地區的發展戰略。然后就讓大家敞開思想，發表意見。在討論中他還多次插話，闡述自己所做的思考。在講到外國制定區域政策大多是優先考慮問題地區即落后地區，為什么我們首先研究發達地區的發展時，趙紫陽說，我國內地和沿海地區的經濟、文化條件差別很大，要把全國各地的經濟發展都同時搞得很快、搞得很富，那是不可能的。然而當前國際經濟形勢對我們比較有利，沿海地區又有很多優勢，如果不充分利用這個機遇和優勢盡快把比較容易發展起來的沿海地區發展得快一些，那是很可惜的。沿海的發展最終會帶動內地和全國的發展。在講到為什么要強調沿海地區發展外向型經濟時，趙紫陽說，沿海地區的加工工業，如果只靠國內的原材料，它的發展勢必受到很大的限制。隨著沿海地區對原材料需求的增加和內地經濟的日益發展，如果仍然按照原來的路子走下去，沿海和內地爭原料的矛盾勢必越來越尖銳，這是行不通的。因此要提倡和鼓勵沿海地區到國際市場上去進口原材料，加工增值之后，再把產品銷往國際市場，大進大出。

在議論沿海地區發展戰略的指導思想時，參加討論的同志七嘴八舌、各抒己見，最后比較一致的意見是：我國沿海一億多到兩億人口的地區，包括珠江三角洲、長江三角洲、閩南三角洲、山東半島和遼東半島，必須有領導、有計劃、有步驟地走向國際市場，進一步參加國際交換和國際競爭，大力發展外向型經濟。座談會還就重點發展勞動密集型產業和勞動密集與知識密集相結合的產業問題、沿海工業“兩頭在外、大進大出”問題、加快外貿體制改革問題、進一步搞活企業機制和加強管理問題、促進科技轉化為生產力的問題、加快沿海發展與穩定全國經濟的關系等問題，進行了廣泛、深入的討論。

討論中有幾位同志的發言給我留下的印象很深。浙江省省長沈祖倫在談到沿海發展首先要搞活企業時說，有的同志把大中型企業比作老虎、獅子，把小企業比作猴子，搞活企業經營機制就是要讓老虎上山、給獅子松綁、放猴子上樹，使大中小企業都能全盤活起來。蘇州市委書記高德正說，蘇州鄉鎮企業的出口創匯在整個地區創匯總額中已經占到百分之十五，它們經營機制很活，應該能夠成為發展外向型經濟的生力軍。嘉興市委書記莊洪澤說，一些外商告訴他，與國外的企業相比，我們的設備比較落后，但更為落后的是管理。趙紫陽當場表揚了他們的看法很有見地，以后又將其中一些精辟的話寫進了自己給鄧小平同志的報告。沈祖倫同志很幽默，當時他講，論經商的才干，一個寧波人可以頂三個上海人，一個上海人可以頂三個杭州人。回到北京整理材料，很想把這個話整理進去，再加一句，一個杭州人可以頂幾個內地人，以說明沿海地區的人才優勢。后來再三斟酌，不好把這些話寫進正式報告，才很不情愿地舍棄。

11月26日，在嘉興市安排了半天參觀。參觀了兩個工廠，趙紫陽邊看邊與工廠領導人討論的還是沿海發展戰略的問題。到南湖公園參觀了中共一大“紅船”和其他景點。從公園出來，街上聚集了許多熱烈歡迎的群眾。趙紫陽走在群眾中間，我緊隨其后。在歡迎的人群中，有一位大約五十多歲工人模樣的同志就在我的身旁跳起來高喊：和十三大記者招待會上的那個趙紫陽一個樣！一個樣！我坐在車上，回到住處，反復地想：為什么趙紫陽在十三大后的答記者問能夠那樣深入人心？他的哪些話能夠讓老百姓記住、感動？想來想去，覺得可能是那樣幾句話。聯邦德國記者問：您認為中國今后的主要問題是什么？趙脫口而出：是改革，經濟體制改革和政治體制改革。經濟體制改革的主題是發展社會主義商品經濟，政治體制改革的主題是建設社會主義民主政治。那時候我與那位興奮得跳起來的工人擦肩而過，來不及攀談。我主觀斷定，最使他興奮和鼓舞的可能就是上面的那一段話。

11月27日從嘉興去蘇州。趙紫陽突然向負責警衛工作的同志提出：一路上既不要警車開道，更不要警車隨護，大家就坐一輛面包車，夾在群眾的車流中間，老百姓的車怎么走我們就怎么走！趙紫陽這么一說，隨行的中央警衛局副局長稍微停頓了一下說：那不行！一是這樣安全沒有保障；二是路上堵車耽誤的時間過長。趙紫陽堅持說，路上越張揚，目標越大，越不安全。今天我們的時間就花在路上，到達蘇州的時間晚一點沒有關系。在趙的一再堅持下，只好按照他說的辦法，沒有警車，沒有車隊，就那么一輛面包車，和普通老百姓車子一個樣。誰也不知道車里邊坐著趙紫陽和那么多領導干部，沿途還在江蘇省吳江縣的盛澤鎮看了三個鄉鎮企業，其中一個紡織廠，一個成衣廠，一個制鞋廠，三個廠都有產品出口。趙紫陽邊看邊問它們的廠長：產品出口有什么困難？如果主要原材料從國外進口行不行？因為時間已久，三位廠長當時所說的具體話記不清楚了，只記得大概意思是，關鍵在于加快外貿體制改革。晚上八點順利地抵達蘇州。到達后趙紫陽對隨行的同志說：這不是很好嘛！我悄悄地對他說：今天，您勝利了！趙紫陽不說話，臉上露出燦爛的笑容。

11月28日至29日，在蘇州繼續召開座談會。參加討論的除了嘉興會議的人員外，又新增了三位同志：在上海調研聞訊趕來的中共中央政治局常委胡啟立，上海市的兩位主要領導同志芮杏文和江澤民。會上，趙紫陽對于在嘉興討論的情況做了簡明扼要的歸納。然后反復提問：這樣的思路行不行？沿海地區實行新的發展戰略可能遇到什么大的障礙？怎么解決？還有什么更好的辦法？參加會議的同志踴躍發言，有的同志還講過多次，使得沿海發展戰略的思路越來越清晰，對于相關問題的認識越來越透徹，擬議采取的政策措施越來越充實。在蘇州，參加座談的同志還參觀了剛剛籌建的昆山開發區，考察了一個流通企業蘇州物資集團。

11月30日，趙紫陽一行順利地結束了這次為期一周的專題調研，回到北京。12月末到1988年1月初，趙紫陽又赴福建省調查，主題仍是沿海地區發展戰略問題。趙到外地調查，當地一般也會把全體領導班子成員集中起來，向他匯報，請他講話。多數的情況是，地方領導同志的匯報講不了幾句，他就會說，請您把準備好的稿子交給我的秘書，我回去再好好看。然后就按照他本次調查的主題，提出各種各樣的問題，請他們回答，與他們一起分析問題，尋找解決問題的辦法。會議結束時也很少長篇大論的講話。他下去的主要時間和精力都是在與地方或基層的同志討論研究問題。

1988年1月趙紫陽向鄧小平呈上《沿海地區經濟發展的戰略問題》的報告。1月23日鄧小平對該報告做出批示：“完全贊成。特別是放膽的干，加速步伐，千萬不要貽誤時機。”2月6日，中共中央政治局會議討論通過了組織實施我國沿海地區發展戰略的決定。3月15-19日，中共中央十三屆二中全會召開，討論實施沿海發展戰略的有關問題。

其后，對外經貿部在北京香山飯店召開全國經貿工作會議，各省、直轄市、自治區對外經貿廳局長參加會議，討論研究外貿企業自負盈虧，放開經營即逐步賦予部分內貿和工業企業外貿經營權，實行工貿結合、推行代理制等問題。我隨同當時的國務院副秘書長白美清、國辦秘書局趙光華到會上聽取李嵐清的報告和部分地方同志的意見。海關總署討論制定沿海地區設立保稅庫和保稅區的有關政策問題。交通部研究加強海港建設和發展遠洋運輸的問題。全國各行各業都在為沿海地區發展外向型經濟創造環境、保駕護航。

趙紫陽同志主持制定的沿海地區發展戰略的貫徹和落實，對于我國沿海地區發展外向型經濟起到了啟動和加力的作用，對于沿海地區的迅速崛起和加快發展起到了奠基和助推的作用。在沿海發展戰略的醞釀、制定和實施過程中，黨和國家最高決策層、學界、黨委政府有關部門、地方、基層之間的良性互動是做出了重要貢獻的。

對于學界的意見，趙紫陽曾經說，老、中、青學者的意見都要聽。他們中有不少人具有世界眼光，思維敏捷，多聽他們的意見可以開闊思路。他們的不足是對于實際操作中的矛盾和問題不甚了了。

關于部門和地方的特點，1981年9月4日他在中央財經小組聽取國家計委“六五”匯報時說：“現在總的說，中央機關特別是綜合部門，對困難這一面，基本上是看到了。但對存在的潛力，往往估計不足。省市區的同志對潛力看得比較多，但對宏觀制約看得不夠。綜合部門也有兩點。一個最后要聽取他們的意見，因為確實他們考慮問題比較全面。另外，因為他們也處在改革中間，有些問題有些框框，要研究新情況，就是說，有些東西不跳出原來的框框不行。”趙紫陽同志一再強調，學界、部門、地方、基層的意見都要充分尊重，盡量吸取，這是保證中央正確決策不可缺少的前提條件。

上世紀八十年代是我國改革開放發展的重要時期，也是學界研究成果最受領導重視、知識分子為社會發展貢獻很大的一個時期，是各級領導干部貫徹中央政策比較順暢、實際效果甚佳的一個時期，是老百姓普遍受惠、對黨和政府比較滿意的一個時期。那個時期形成的黨和國家最高決策層、學界、部門、地方、基層良性互動，共同為政策制定和行政決策做貢獻的經驗，是一筆寶貴的政治財富，很值得后人重視和借鑒。

（責任編輯 徐慶全）