山東抗日根據地的民主政權建設

政權建設：具有抗日、民主選舉、民主思想和作風三大特性

1940年1月，毛澤東發表了《新民主主義論》。他在論述新民主主義政治時指出：“國體——各革命階級聯合專政。政體——民主集中制。這就是新民主主義政治，這就是新民主主義的共和國，這就是抗日統一戰線的共和國，這就是三大政策的新民主主義的共和國，這就是名副其實的中華民國。”

3月6日，毛澤東為中共中央起草了《抗日報據地的政權問題》的黨內指示。《指示》對政權的性質，人員分配原則，政權選舉的原則，政權的組織形式，政權的施政方針等做了明確規定：“抗日時期，我們所建立的政權的性質，是民族統一戰線的。”“根據抗日民族統一戰線政權的原則，在人員分配上，應規定共產黨員占1／3，非黨的左派進步分子占1／3，不左不右的中間派占1／3。”“抗日統一戰線政權的選舉政策，應是凡滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權和被選舉權。抗日統一戰線政權的產生，應經過人民選舉。其組織形式，應是民主集中制。”“抗日統一戰線政權的施政方針，應以反對日本帝國主義，保護抗日的人民，調節各抗日階層的利益，改良工農的生活和鎮壓漢奸、反動派為基本出發點。”這是中共中央對抗日根據地的政權建設的第一個系統的指示。就在這個指示中，毛澤東關注著敵后山東抗日根據地的政權建設。他指出：“目前正在開始的召集河北參議會和選舉河北行政委員會，是一件具有嚴重意義的事。同樣，在晉西北，在山東，在淮河以北，在綏德、富縣、隴東等地建立的政權，也具有嚴重的意義。”

根據中共中央和毛澤東的一系列指示，山東黨組織加強了根據地的政權建設工作。1940年2月，山東分局決定設政府工作部，以統一領導抗日民主政權工作；規定各區行政機構依次為主任公署，專員公署，縣政府，區、村公所；要求各級政權的成立，應盡一切可能發動群眾民主選舉產生。在中共中央發出《抗日根據地的政權問題》的指示后，6月8日，山東分局作出了《關于政權問題的新決定》，要求各級黨委充分認識政權工作的重要性，經常關心政權工作，選派優秀干部做政權工作；在各級政府中建立黨團組織，以保證執行黨的路線、方針、政策，黨委不能直接干涉、包辦、代替政府工作；各級政府、參議會要實行“三三制”原則。

此后，中共山東黨組織除在新開辟地區建立政權實行委任制外，在根據地內普遍發動群眾民主選舉政權。民選政權時，在中、上層，實行間接選舉；在基層，實行直接選舉。

民主選舉形成的山東省臨時參議會和戰時工作推行委員會，頒布了《山東省戰時施政綱領》。《綱領》對于政治建設作出如下規定：“實施民主政治”，“使一切贊成抗戰、贊成民主者”，“都能參加民主政治”。“實行選舉、罷免、創制、復決等四權；村以上各級政權一律民選；成立各級參議會等民意機關。”《綱領》，就是旗幟。省臨時參議會根據《綱領》，先后頒布了各級參議會的選舉條例和組織條例，各級政府組織條例，村政組織與工作決定，選舉工作大綱。各地的參議會和政府，都是按照這些條例等民主選舉產生的。

1940年8月山東省臨時參議會和戰時工作推行委員會成立之前，對國民黨統治時期的村政權的改造沒有提上日程。在此后緊接召開的山東省第一次行政會議上，確定民主改造村政權為行政工作的中心之一，并針對國民黨政權的專制與腐敗，提出以政權民主化為目標。改造村政權的程序，是宣傳選舉意義、公布候選人條件；按照民主集中制原則，通過充分討論，推選出候選人；符合選民條件的村民進行無記名投票選舉。由于文盲占相當大的比例，就采取“豆選”等有中國特色的方法。

一年之后，山東省戰時工作推行委員會決定取消鄉一級政權，以村為政權的基層組織，實行行政村制。在每一個行政村中建立起按民主程序工作的機關，設立村民小組；以村民小組選出的代表組成代表會議，代表會議是村的最高權力機構；村民選出的村政委員會為代表會議的責任機關，村公所為日常政務政令推行機關，村長主持村公所工作。村民直接選舉村政權，是中國基層社會的一場深刻的政治變革。

在民選政權中，中共山東黨組織把普遍建立縣、區、鄉參議會，作為奠定山東民主政治的基礎性工作。山東分局民運部長李竹如指出，實行民主政治，不但要有“合于民主的選舉法”，還要“以合情合理合于民主的辦法普遍召集山東的縣區鄉參議會”。為什么要普遍建立縣區鄉參議會，李竹如提出了三點特殊重要的意義，第一是可以使抗日民族統一戰線趨于鞏固；第二是可以密切政府與人民的關系；第三是可以真正實現民權主義的思想。對于第三點，他專門解釋說：“因為人民只有在各級參議會中行使選舉、罷免、創制、復決四權，才能真正實行人民的民主生活，才能使人民在政治上、經濟上、文化上、生產上得到充分的自由的發展。”“參議會不僅是各地的民意機關，也是最高權力機關，其有決定各地行政官吏、頒布地方性進步法規、審核預決算、監督當地的司法機關與指導地方武裝部隊的權力。”

在政權建設中，呈現出三個鮮明的特點，一是民主選舉政權，二是政權人員構成實行“三三制”，三是依法施政(下文將專門論述后兩個特點)。民眾是否擁有選舉權，是檢驗主權是否在民和社會性質是專制還是民主的試金石。如果民眾沒有選舉權，那么主權就不可能在民眾手中，那么這個社會決不是民主社會。敵后山東抗日根據地，在反侵略戰爭的硝煙中，真誠而非虛偽地實行民主選舉，選出的政權按照新民主主義綱領施政，所以得到廣大民眾的擁護而日益鞏固發展。而同時與之并存的日偽政權則日漸萎縮，國民黨政權則無法立足，國民黨山東省政府不得不于1943年8月退出山東。

在這種形勢下，山東省臨時參議會于8、9月間舉行了一屆二次議員大會，決定將“山東省戰時工作推行委員會”改為“山東省戰時行政委員會”；對原施政綱領進行了修改，其中對于民主政權建設增加了“實行‘三三制’，歡迎各黨派、各階層的擁護抗戰及贊成民主的人士參加政權”，規定“發揚民主精神，健全各級參議會和各級行政機關”，“徹底完成村政權的民主改造”，“樹立民主集中制的領導”。自此至1945年8月，敵后山東抗日根據地的民主政府達到5個行政主任公署、22個專員公署、127個縣政府。同月13日，“山東省戰時行政委員會”改為“山東省政府”，成為抗日戰爭時期中國共產黨領導的唯一的省政府。

在注重組織建設的同時，將民主思想和民主作風建設提上了日程。為此，山東省戰時行政委員會提出了“三個反對和三個樹立”。第一，反對官僚主義的忘本意識，樹立為廣大群眾辦事的群眾觀念和戰爭觀念。其內涵是，明確政權的性質既是抗日的又是反封建的，政權的任務既要打倒日本帝國主義又要推翻封建統治；明確民主的基本運動表現為民選政府運動；明確政權主要維護對抗日民主事業做出最大貢獻的工農基本群眾的利益，也要照顧參加抗日的地主、資本家的利益；明確政務人員應深入群眾、接近群眾、通過群眾，協助群眾團體組織群眾自愿自動，不要強迫，也不要“恩賜”。第二，反對官僚主義的統治權威思想，樹立新民主主義的民主平等思想。其主要內涵是，在政府對人民方面，反對管教、統治人民的態度；在上級對下級方面，反對權威思想、等級觀念、文牘主義、家長領導的態度；在下級對上級方面，反對“為上級服務，不為人民服務”和妄分職務貴賤等級的態度；在個人對職責方面，反對計較個人地位前途和貪污腐化的態度。第三，反對個人主義、本位主義，樹立集體主義的整體觀念。其內涵是，反對個人英雄主義、私情觀念、享樂腐化思想以及獨立主義、孤立主義作風。民主思想和民主作風的建設，不只是提高了抗日民主政權的效率和威望，促進了抗日、民主事業的發展，重要的是培養了一支具有民主思想和作風的公職人員隊伍，為爾后中國的民主政治建設提供了中堅力量。

中國共產黨領導的敵后山東抗日根據地的政權建設，從無到有、從有到大；從委任制到選舉制；從組織建設到思想作風建設，表明民主政治已在齊魯大地上深深地扎下了根。

政權人員構成：實行“三三制”

通過民選實行“三三制”的參議會與政府，同中國共產黨、八路軍部隊、抗日群眾團體是一體的，共同支撐起敵后抗日根據地。共產黨同參議會、政府的關系，是領導與被領導的關系。共產黨如何實施領導？絕不能像國民黨那樣一黨專制、一切包辦、一切代替、絕無民主。正確的是實行政治上的領導、路線上的領導，是經過政權工作中的共產黨員組織黨團去實行領導。八路軍同參議會、政府的關系是支柱與營盤的關系。絕不能像國民黨那樣以軍干政、以軍代政。正確的是相互支持。抗日群眾團體同參議會、政府的關系，是基石與房廈的關系。抗日群眾團體要支持、擁護參議會和政府，參議會和政府要代表人民群眾特別是基本群眾的利益。這其中，非常重要的一點是，黨組織、八路軍部隊、抗日群眾團體的一切行動都要符合參議會和政府頒布的法令、法規、條例。因為八路軍是共產黨領導的軍隊，大部分抗日群眾團體是共產黨組織和領導的群眾組織，所以在這一組關系中，決定性的關系是共產黨與參議會、政府的關系。

必須承認，民選的“三三制“參議會和政府，約束共產黨不能以多數去壓倒少數，必須去爭取其他民主人士的合作；要求共產黨必須使自己的主張正確，并通過與各方面協商取得一致意見后去實施。這就從組織上和政策上保障了抗日政權的民主性質。

從1940年3月“三三制”的提出，直至1945年9月抗日戰爭的勝利，在五年半的時間內，中共山東分局及其領導人，一直都在強調“三三制”的重要性，強調實行“三三制”。起初提出“貫徹民主，實行‘三三制”’；后來強調“認真實行民主，徹底實行‘三三制’”；中間一再指出“‘三三制’是最具體的組織形式”，“‘三三制’是統一戰線的真實政策”，多次批評“對于‘三三制’的民主制采取懷疑態度”，執行“‘三三制’不全面不徹底”，反復要求“建設真正進步與徹底民主的抗日政權，政府、參議會等組織成分必須逐步實行我黨中央‘三三制’的決定，在我黨我軍較鞏固地區，我黨數目還可以少于1／3”，要經過“民選方式實行‘三三制’”。

這期間，1943年9月之前擔任中共山東分局書記的朱瑞，于1942年在劉少奇指導下代表山東分局所作的《抗戰四年山東我黨工作總結與今后任務》的報告中，對政權實行“三三制”進行了深刻的總結，提出了明確要求。他說：“政權還未成為真正擁有廣大群眾基礎的民主的統一戰線的政權。首先在成分上，‘三三制’還未開始執行，上層是黨在包辦，下層不少是地主士紳包辦。其次在運用民主方式與尊重民意上還未認真去做，縣、區、村政權及民意機關1／3或2／3還不是民選的，即使是過去用民主方式選出之政權，也還不是真正經過群眾的自覺與自愿。政權機關與人員軍隊化、黨化，部分官僚化，工作上重復著軍隊與黨及舊政權的方式，壓抑著群眾的積極性，束縛著群眾的自動性，形成與群眾脫節，群眾未能感覺到自己是主人，是執政者，故對民主政權也就表現部分冷淡，因此民主政權也就表現無力。”他在這里說的“‘三三制’還未開始執行”，是指實質性的、普遍的執行。他在報告中提出的今后的八大任務之一是，“改造政權，認真實行‘三三制’”。山東分局于當年10月1日決議將這一報告發布全黨深入討論和執行。第二年，朱瑞又代表山東分局作了《五年工作總結及今后任務》的報告。報告中指出：“政權工作方面，……‘三三制’工作未開展，民主作風仍有一定限度。”他在這里指出的“‘三三制’工作未開展”，是指實質性的、普遍的開展。報告中要求：“不應只限于政權機構內實行‘三三制’，而應在青年、婦女、文化救國會當中也實行‘三三制’，就是工會、農會也必須實行‘二二制’(即中共黨員與非中共黨員各占一半)。”山東分局于當年8月19日發出執行這一報告的指示。

1943年9月之后擔任中共山東分局書記的羅榮桓，于1945年1月16日在山東省第二次行政會議閉幕典禮上，指出“三三制”政權的實質就是人民的政權，闡明共產黨對政權的正確態度與正確關系。他說：“我們的黨委過去對政權工作不夠關心，甚至某些領導干部中還存在著錯誤觀點，認為‘三三制’政權既是統一戰線的機關，對黨外人士就看成是‘請客’，沒有足夠認識‘三三制’政權的實質就是人民的政權。”他在談到共產黨對政權的正確態度與正確關系時說：“共產黨自己所提出政治綱領及某一時期的政策方針，是要通過黨員取得黨外人士的合作，而不是站在政權之上去命令包辦政權。……‘三三制’政權是各抗日階級合作的體現，其內部必然存在各種不同的立場，共產黨員應該公開表示自己的獨立立場，和黨外人士合作。在貫徹綱領中，某些方法和程度上是存在著距離的，首先要求黨員為民主奮斗并接受黨外人士的批評，保證發展合作，并以此作為自己的首要的任務。”

從朱瑞和羅榮桓的上述報告和講話可以看出，山東分局及其主要領導人對“三三制”的觀點是正確的，實行是堅決的。但同時也可以看出實行“三三制”的阻力是不小的。

中共山東分局在省級政權中堅決實行“三三制”。在1943年8、9月間舉行的山東省臨時參議會一屆二次議員大會上，通過了超過“三三制”的共產黨員參議員17人、候補參議員8人辭職，同時補選了缺額的黨外民主人士。這一行為，為全敵后山東抗日根據地政權的“三三制”建設，樹立了楷模。

1943年10月1日，中共中央政治局發出了《關于減租生產擁政愛民及宣傳十大政策的指示》，十大政策之一是“三三制”民主政權的建設。為貫徹中央指示，山東分局于10月10日做出了決定，其中要求：“貫徹民主建設，切實實行‘三三制’，還應引起各級黨的注意。在明年陰歷正月，無例外地進行擁政愛民與擁軍運動，同時完成各縣參議員與各地區參議員的民主選舉，并建立‘三三制’的參議會，選舉行政委員。各級黨應根據省參議會通過的八一綱領、黎玉同志的施政報告及參議會大會決議，及省行政委員會最近宣布的半年施政計劃，領導政權中黨員貫徹之。”這里說的八一綱領，即山東分局于1943年8月1日通過的《山東省戰時施政綱領》，其中關于“按照新民主主義原則，加強民主建設工作”的第一條就是實行“三三制”。中共山東黨組織的代表向山東省臨時參議會一屆二次議員大會建議對八一綱領請予討論通過，作為山東抗日人民今后共同努力的方針。大會通過了這一綱領，使其成為山東人民以后堅持抗戰、建設新民主主義社會的具體方案。這里說的黎玉的施政報告和參議會決議，即省戰時工作推行委員會主任委員黎玉于1943年8月20日在省臨時參議會一屆二次議員大會上的施政報告和大會決議。報告中說，“‘三三制’是體現抗日民族統一戰線的最好的政權組織形式，是適合于敵后山東的，但還沒有徹底完滿的實現”。報告提出今后要切實掌握“三三制”，健全民主制度。議員大會同意報告的全部內容。這里說的半年施政計劃，即山東省戰時行政委員會于1943年10月1日發出的訓令《努力實現政府工作半年計劃》。毛澤東十分重視包括敵后山東抗日根據地的各抗日根據地執行十大政策的情況，于1944年7月28日親自電示各根據地主要領導人“調查和答復十項問題”。其中一項就是“‘三三制’的推行是否生長了一種‘左’的傾向”。8月12日，羅榮桓和黎玉復電毛澤東，第一項是關于敵后山東抗日根據地執行“三三制”的問題。毛澤東閱后于12月25日致電山東分局，稱“你們的路線是正確的”。他后來又稱贊說“山東是執行中央十大政策的模范”。

實行“三三制”的目的是實現民主政治。這對于第一次在局部區域內執政的中共山東黨組織來說是一個嚴峻的考驗。實踐證明，中共山東黨組織.不但較好地實行了民主選舉政權，而且較好地實行了政權人員構成的“三三制”，在推進民主政治的游泳中學會了游泳。

政府施政：脫出人治，保障人權，初步實行法治

敵后山東抗日民主政權建立后如何施政？是人治還是法治？是實行民主政治的又一個重要問題。1940年8月之前，敵后山東抗日根據地的政府在施政中基本無法可循。1940年8月公布了《山東省戰時施政綱領》，1943年8月對《施政綱領》進行了修改和補充。前者規定，“整飾司法，保障人民一切抗日之言論、出版、集會、結社、武裝之完全自由”。后者規定，“保障一切抗日人民言論、出版、集會、結社、思想、信仰之自由，保障一切抗日黨派、抗日團體之政治自由及合法權利”；“保障人權”；“健全司法機關和公安機關，貫徹法治精神”。綱領，就是旗幟。兩份綱領的先后公布，就舉起了依法施政的大旗。

實行法治，首先要有法制，即有法可依。1940年8月《山東省戰時施政綱領》公布之后，山東省臨時參議會和戰時工作推行委員會即依據抗日、民主這一總原則和《施政綱領》，陸續制定了一系列的法令、法規和條例。從1940年8月至1942年4月期間，制定了總則類9部。從1942年5月至1943年2月期間，制定了民政教育、司法方面的法規7部。從1943年3月至1943年7月期間，制定了民政、經濟建設、司法方面的法規17部。從1943年8月至1945年8月兩年期間，制定了各級參議會和各級政府組織條例，各級參議會參議員選舉辦法，各級工商局組織條例，婚姻、子女繼承以及懲治貪污暫行條例等20部。這些法令、法規、條例，得到了廣大民眾的熱烈擁護，經實際執行，證明基本上是正確的，是代表廣大民眾利益的。

這其中，特別值得一提的是1940年11月11日由山東省臨時參議會通過并公布施行的《人權保障條例》。這個《條例》是中國共產黨歷史上第一部專門的人權保障條例。《條例》是由省臨時參議會秘書長李竹如組織起草的。

《人權保障條例》，共12條597個字。其首條開宗明義闡明了制定本條例的宗旨是：“發揚民主，動員全民參戰，貫徹法律保障人權之真精神。”其第二條規定了人民群眾自專制制度走向民主制度的基本條件：“凡中華民國國民，無男女、種族、宗教、職業、階級之區別，在法律上、政治上一律平等。”其第三條規定了人民群眾享有的四項權利：“選舉、罷免、創制、復決。”其第四條規定了人民群眾享有的四大自由：“身體與抗日武裝之自由；居住與遷徙之自由；言論、著作、出版、集會、結社與通訊之自由；信仰宗教與政治活動之自由。”其第六、第七、第八條規定：“人民因犯罪嫌疑被逮捕和拘禁者，其執行逮捕或拘禁人機關，至遲應于24小時內移送審判機關。”“對人民因犯罪嫌疑有逮捕之必要者，非持有逮捕狀不得逮捕之，縣以上之政權機關，團以上之軍事機關，有簽發逮捕狀之權。”“區、鄉、村政權，各群眾團體，除對現行犯及涉有重大嫌疑而有逃亡之虞者外，不得徑行逮捕或拘禁。”其第九條規定：“凡經判處死刑之罪犯，非經主任公署批準后不得執行，若無主任公署之地區，須得專員公署之批準，縣政府不得徑行執行。”其第十條規定：“凡各級公務人員違法侵害人民之自由或權利者，除依法懲戒外，應負刑事民事責任。被害人就其所受損害，得依法律請求賠償。”

從今天的民主與法治的視角審視67年前的《人權保障條例》的基本內容，可以說其至今還在閃爍著真理的光輝。其第二、第三、第四條所規定的國民“在法律上、政治上一律平等”，有“選舉、罷免、創制、復議”四項權利，有“身體與抗日武裝之自由，居住與遷徙之自由，言論、著作、出版、集會、結社與通訊之自由，信仰宗教與政治活動之自由”四大自由，是保障人權和實行民主政治的最基本的內容。特別是“言論、著作、出版、集會、結社與通訊之自由”的規定，使人民群眾享有表達的自由。這一規定極為重要。如果人民群眾沒有表達的自由，哪還有什么人民主權？！如果沒有人民主權，又哪有民主政治？！此后的1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》中，宣稱所有人都具有包括上述內容的權利，政府不應任意剝奪。其第六、第七、第八條關于對犯罪嫌疑人的逮捕、拘禁和對死刑犯執行的規定，足以顯示在反侵略戰爭的嚴酷環境中對人權的尊重和保障，難能可貴。其第十條關于對執政的公務人員違法侵害人民自由和權利的懲處的規定，更是難能可貴。

同時，也應該指出，《保障人權條例》的基本內容，雖然反映了當時決策層的認識水準，但并不說明當時敵后山東抗日根據地的黨、政、軍、民各級領導層也達到了這個認識水準，因為執行過程中的艱難曲折證明了這一點。如果說制定這一條例的原因之一，是吸收了此前一年湖西地區制造“肅托”假案，無辜逮捕五六百名、殺害三百多名黨、政、軍干部的教訓，可是這一條例頒布后并沒能杜絕其它地區繼續制造“肅托”假案、濫殺無辜。泰山地區在1940年8月至1942年2月的所謂“肅托”中，錯誤地逮捕了250多名、殺害160多名黨、政、軍干部。山東解放區在后來的土地改革中又出現了為數不少的踐踏法制、破壞人權的事件。歷史進程告訴人們：保障人權，在中國是多么的不易，是需要多代人的艱苦努力。

實行法治，只做到有法可依不夠，還必須做到有法必依。在敵后山東抗日根據地，重視檢查、督促，保障法令、法規、條例的執行，并重視根據實踐情況對法令、法規、條例的修改。中共山東分局要求“采取各種方式來檢查、督促、保障政府施政綱領與法令政令政策的施行，與一切違犯政策法令之行為作斗爭，并執行法令制裁”。各級參議會定期聽取、審議同級政府的施政報告，并特別重視聽取、審議如何執行《山東省戰時施政綱領》。1943年9月6日，山東省臨時參議會一屆二次議員大會在聽取、審議省戰時工作推行委員會的施政報告后，決議通過各級參議會對同級政府、上級政府對下級政府定期檢查有關法令、法規、條例的執行情況，并督促其依法施政。山東省臨時參議會和戰時工作推行委員會(戰時行政委員會)注意根據法令、法規、條例的執行情況及時加以修改。例如，省戰時工作推行委員會于1940年11月制定、公布了《減租減息暫行條例》，施行一年半之后，經調查研究，進行了修改，又于1942年5月公布了《山東省租佃暫行條例》和《山東省借貸暫行條例》，并且新制定、公布了《山東省改善雇工待遇暫行條例》。這三個暫行條例，為全面地、深入地開展減租減息增資運動提供了更為科學的法律依據。此后，敵后山東抗日根據地的減租減息增資運動依法健康地開展起來，從而極大地改善了廣大基本群眾的民生，有力地推動了民主政治的進程。

建立司法機構和司法制度，開展司法工作，是實行法治的一個重要方面。山東省臨時參議會于1940年8月成立之后，逐漸把建立新民主主義的司法工作提上日程，從1942年5月開始比較系統地建立司法工作。首先，建立各級司法機構，采取三級三審制。其組織原則與工作方針是：采取維護各抗日階級與保護大眾利益的新民主主義司法，并為適應敵后環境，采取簡便手續，強調調解作用。其組織特點是：司法與行政機構合一。其工作方針特點是：執行寬大與鎮壓相統一的政策。其次，建立新的司法制度。其主要有取消一切訴訟費用；改訂訴訟程序；厲行責付保釋，嚴禁濫押犯人；厲行調解和建立調解委員會；嚴懲誣陷；取締惡俗；嚴格審級，厲行判決批答制度；建立復審制度。再次，根據新的司法制度展開具體工作。據統計，在組織機構方面，到1944年底，整個敵后山東抗日根據地內，山東省戰時工作推行委員會(戰時行政委員會)設立了高級審判處，有的行政主任公署設立了高級審判處分處；五個主任公署區共設有56個司法科，有133名在職工作人員。在具體工作方面，辦理了大量民事和刑事案件。例如，1943年一年，濱海專署共計辦理刑事案件37起，其所轄各縣共計辦理民事和刑事案件3216起。其同年處理的民間糾紛，加上調解成立的糾紛，遠比上述數目大。總之，敵后山東抗日根據地的新民主主義司法工作初步確立起來并取得了一定成效。

中國共產黨領導的敵后山東抗日根據地的各級政府，在施政中逐步做到有法可依，而且有法必依，特別是制定法規、保障人權，標志著開始脫出專制政治的人治，初步實行民主政治的法治。

推進民主：廣泛開展憲政與民主運動

敵后山東抗日根據地在推進民主政治建設中，還先后開展了具有重大意義的憲政運動和民主運動。

全國抗日戰爭爆發后，中國人民為了舉國團結抗戰，熱烈要求實行憲政。國民參政會第四次會議代表民意，作出決議：“建議政府定期召集國民代表大會，制定憲法，實行憲政。”1939年國民黨舉行的六中全會為了回答國民參政會的提議，通過于1940年11月12日召開國民大會。此后，各抗日報據地都成立憲政促進會，開展憲政運動，推動憲政的實現。

1940年2月20日，毛澤東在延安各界憲政促進會成立大會上發表了《新民主主義的憲政》的演說。什么是憲政？毛澤東說，“就是民主的政治”；“是新民主主義的政治，是新民主主義的憲政”；“它不是舊的、過了時的、歐美式的、資產階級專政的所謂民主政治；同時也還不是蘇聯式的、無產階級專政的民主政治”。什么是新民主主義的憲政？毛澤東說，“就是幾個革命階級聯合起來對于漢奸反動派的民主專政”。毛澤東根據當時中國的實際情況，將憲政概括為民主政治、新民主主義政治，并指出新民主主義政治是既不同于歐美式也不同于蘇聯式的一種民主政治，這無疑是一種全新的觀點。但是，他沒有指出憲法是為社會治理確立最基本的準則，也沒有指出憲法是決定如何限制政治權利以及如何以一種最平等的方式平衡多數人的需要和個人及少數人的權利，這反映了他認識上的不全面性。

在敵后山東抗日根據地，中共黨組織以毛澤東上述觀點為指導，從1940年春開始，成立了全省憲政促進會和各地憲政促進會，領導推動憲政運動。這期間，實行了山東國民代表大會試選，以試選代表作為正式出席國民代表大會的山東代表，爭取憲政的實現。同時，全省憲政促進會針對國民黨有關憲政的錯誤指示，提出了六點商榷意見，通電全國，并派出代表團到國民黨政府陪都重慶，宣傳敵后山東抗日根據地的憲政運動。

中共山東黨組織認為，在抗日根據地建立各級參議會，是實行憲政的基礎；建立民主政府，是實行民主、實施憲政的實際的中心的問題。當時提出參議會既是民意機關又是最高權力機關，這在今天看來，就是一院制的議會。1940年7、8月間山東省聯合大會的召開，山東省臨時參議會和戰時工作推行委員會的成立，標志著敵后山東抗日根據地的民主憲政運動達到了一個新的高峰。在聯合大會舉行期間，中共山東分局書記朱瑞在其《政治報告》中專門報告了憲政運動：“山東之憲政運動開展之迅速與普遍，比之華北其它各地均不稍讓。此次聯合大會的召開，山東臨時參議會、戰工會、各救總會的選舉，這是大家親身經歷的，是第一次的真正民主平等的選舉，使真正民意得申，使抗戰的領袖，進步的士紳，抗戰的青年、婦女、工人、農民、文化人的優秀領袖，都被以民主的方式選出來作人民的代表；共同主持山東的軍事、政治、經濟、民運、文化等各種抗戰事業。這是全國的創舉、華北的曙光，這是山東民主斗爭的空前奇花與空前成績。”山東省憲政促進會秘書長李澄之作了《憲政與民主》的報告。此后，憲政運動在敵后山東抗日根據地進一步開展起來。

國民黨沒有兌現自己的諾言，國民代表大會也沒有于1940年11月12日召開。自1941年至1943年上半年，是各抗日根據地最為困難的時期。就是在極端困難的局面中，敵后山東抗日根據地也沒有停止憲政運動，而是深入開展憲政運動，加強民主政治建設。

1943年冬，國民黨第十一中全會又決定于抗日戰爭勝利一年后召開國民大會、實行憲政。這一表示再次引起了敵后山東抗日根據地各地的討論。

1944年5月6日至7日，為督促國民黨實行民主政治，省臨時參議會、省憲政促進會暨省婦女憲政促進會聯合舉行憲政座談會。出席會議的有各黨派、各階層人士和政府、軍隊、地方代表，還有朝鮮獨立同盟和日本反戰同盟代表。與會代表聯系孫中山倡導的民主思想、國民黨專制獨裁及其憲政的虛偽，聯系抗日民主根據地民主政治的發展與成就，進行了熱烈的討論。中共山東分局主任秘書谷牧發言說，“今天座談憲政的意義，就是要促進憲政運動使之在全國范圍內推動起來”。“我們對于憲政問題的態度，憲政就是民主政治，共產黨、八路軍從來都主張中國應當實行民主政治，敵后的抗戰實踐證明了抗戰和民主是分不開的”。“我們看：同樣的敵后環境，為什么我們就能在敵后堅持了斗爭而且取得了勝利，而我們的友黨友軍就不得不轉移到大后方去抗戰呢”？“這就是因為我們辦了民主，我們替老百姓辦了事，維護了老百姓的利益，而取得了廣大人民的支持和擁護。而他們不主張民主，不辦民主，甚至反對民主，破壞民主，反民主就是反人民，所以老百姓就不擁護他們”。談到實現憲政的條件時，谷牧認為，第一是“給人民以民主的自由”，第二是“開放黨禁，合理地解決國共關系的問題”，第三是“實行地方自治”。在座談會上，黎玉作了《憲政運動的現在與將來和我們的責任》的講話。他以敵后山東抗日民主根據地的民主政治建設為例得出結論：抗日戰爭期間“是可以實現民主的”，“只要有誠意，就能實現民主”。座談會指出，只有實行民主政治，才能保證抗戰勝利。座談會通過三項提案：把憲政運動擴大到各地去，造成廣泛的憲政民主運動熱潮；向國民黨中央、國民政府提出立即實行憲政的三個先決條件，即修改國民大會組織法、國大代表選舉法；重選國大代表，早日召集國民大會，制定憲法；擴大民主思想宣傳，加強民主建設，鞏固根據地廣大人民的團結。座談會后，敵后山東抗日根據地的憲政運動更為廣泛地、更為深入地開展著。

伴隨著憲政運動的開展，敵后山東抗日根據地又開展起民主文化運動(1941年7月至1944年4月)和民主運動(1944年4月至1945年9月)。

中共山東分局于1941年7月4日決定在抗戰第五年開展十項建設運動，其中要求：“加強群眾政治教育與新聞報道，使多數人民知道下列幾件大事：甲、什么叫抗日民主政權，為什么要實行民主選舉。乙、為什么中國必勝，日本必敗，我們應如何去爭取勝利。丙、為什么投降派與反共頑固派必然要失敗。丁、創造山東抗日根據地與堅持山東抗戰有何重要意義。”這實際上就是民主文化運動的開端。不久，由于殘酷的反“掃蕩”、反“蠶食”、反封鎖，以及反對頑固派劇烈的軍事、政治磨擦，民主文化運動的開展受到影響。1943年春天之后，隨著對敵斗爭和對頑反摩擦斗爭的逐漸好轉，民主文化運動的開展有了更大的進步，主要內容是反對各級政權，特別是區、村政權中的官僚主義。

進入1944年，隨著八路軍山東部隊攻勢作戰的展開，敵后山東抗日根據地的不斷鞏固和擴大，中共山東分局于4月決定開展民主運動。民主運動與減租減息增資運動、大生產運動成為互相促進的三大運動。

民主運動的中心內容是：第一，在中共黨內和黨外深入開展民主教育，以使黨員和人民了解民主政權的性質、重視選舉工作，并在黨員中糾正宗派思想，克服包辦一切、獨斷專行的作風。第二，改選縣及行政區的參議會、縣及行政區的政府。第三，將改造村政權作為經常性的任務，特別是民主制度和民主作風的建設。第四，改造中共黨組織對政權的領導，糾正黨出頭計劃、布置一切事務，甚至包辦的作風。

中共山東分局在1944年的最后三個月結合整風運動開展了民主檢查運動。這在山東黨內是第一次。這次運動，以檢查領導為中心，全面地徹底地暴露了存在的官僚主義、包辦代替、脫離群眾、宗派主義殘余等問題，經過自我批評和相互批評，進行了較為深刻的思想教育，收到了較有成效的結果。特別是在民主檢查運動中，啟發自由思想、發揮平等精神、普遍開展批評和自我批評的觀念、制度、方法，對于以后黨內的民主的思想、制度、作風建設打下了堅實的基礎。

山東省戰時行政委員會于1945年5月發出了開展民主運動的訓令，不久，又對民主運動的宣傳教育專門發出指示。訓令指出，“深入民主教育，加強民主建設，為全國樹立楷模，以促進民主聯合政府的實現，并團結敵后人民，進一步擴大解放區，布置反攻陣地，實為刻不容緩之舉”；決定“自夏季起，開展全省性的民主運動”，運動的重點是改選行政區和縣的參議會以及政府，深入改造村政權。在宣傳教育指示中指出：對于干部的教育，重點是提高他們對民主運動的認識，克服他們對民主運動無信心，不相信人民，不相信民主，怕民主的傾向。對于群眾的教育，重點是啟發他們認識民主力量，提高民主熱情；了解公民權利，提高管理政治的覺悟；了解人民和參議會、政府的關系，積極參政。民主運動雖然開展不太長時間即進入了抗日戰爭大反攻階段，但依然取得了較大成效。

中共山東黨組織在敵后抗日根據地領導的憲政運動和民主運動，產生了兩大成果，一是普及了憲政、民主知識，推進了政治民主化的進程；二是喚起了社會底層力量的覺醒，爭取了社會中間力量的同情，得到了他們的擁護，提高了公信力。

全國抗日戰爭爆發，至今已經七十年了。抗日戰爭勝利，也已經六十二年了。回顧與研究六十多年前敵后山東抗日根據地的新民主主義社會的政治建設，特別是政權的民主選舉、政權人員構成的“三三制”、政府的依法施政、廣泛開展的憲政民主運動，真是留給了我們太多的經驗、啟示，也留給了我們太多的思考。這是一份用鮮血凝成的遺產，值得我們認真地科學地去繼承。一個不善于從歷史中汲取智慧的民族是沒有希望的。我們相信，只要我們切實地，而不是敷衍地；真誠地，而不是虛妄地從自己的歷史中，也從其它民族的歷史中汲取智慧，推進政治民主化，就一定能夠實現民主政治。

（責任編輯 蕭 徐）