官員問責窘境待解

日前，針對山西襄汾潰壩事件、河北三鹿奶粉事件、河南登封礦難、深圳龍崗火災等幾起造成人員傷亡的重特大責任事件，中華大地從南到北掀起一股“問責風暴”。無論從對象層級之高、落實速度之快看，還是究責手段之多、覆蓋范圍之廣看，這一波問責行動的確堪稱“風暴”，因而獲得了國內多數民眾的普遍好評，也贏得了海內外媒體的廣泛肯定。

然而，面對這一輪問責風暴，社會公眾的反應雖然多屬正面，但仍存在一些不解甚或誤解。

一方面，部分干部和群眾認為有些被問責的中高級別官員純屬“官運不濟”、“霉運臨頭”。這部分公眾對領導責任存在認識誤區，誤認為只有直接責任，或者直接領導責任、重要領導責任才是責任，以為類似礦難、火災以及食品安全事故等，在管理層級和幅度上與被問責高官相距甚遠，純屬偶然性因素所致，和當事人的領導行為并無直接因果聯系。

殊不知，在現行層級節制的集權體制下，問責風暴中被免職或引咎辭職的官員雖處于縱向權力關系的高端，卻同重特大事故直接責任人有著間接領導關系，這種連帶責任雖不直接，仍足以構成相應領導責任。另一方面，也更具代表性的是，部分公眾看到引咎辭職和很多被免職官員的級別、待遇得以保留，便誤以為這是“易地做官”甚至“明責暗保”。

其實，引咎辭職是一種行政問責，與罷免、解除、撤銷職務等行政處分也完全不同。引咎辭職官員雖然級別和待遇仍在，但辭職后通常被安排到較低級別或者重要性大大降低的部門和職位任職，和改換部門、地區擔任同等甚至更加重要領導職務的“易地做官”有著本質區別。

當前，我國相關黨紀政紀中，有著對于主要黨政領導干部因承擔對重特大事故、事件的道義責任而引咎辭職的明文規定，但遺憾的是，對于引咎辭職官員一定期限內不得委以同等甚或更加重要的領導職務，更不得獎勵、晉級、晉職、異地提拔的要求，對于從引咎請辭后保留級別待遇“降格任用”到重新委以重任之間的具體期限規定，對于決定是否重新委以重任的標準、程序，以及由誰來考察并決定重新任用等公眾和輿論普遍關注的重要事項，迄今既沒有制度加以明文規定，更遑論有法可依。這一重要制度的缺失，正是部分群眾將引咎辭職同“易地做官”錯誤等同，甚至懷疑其實質為“明責暗?！钡脑蛩凇?/p>

至于在問責風暴中部分官員的職務被免除，應該是一種等待具體事實進一步調查、相關責任進一步明確的臨時問責措施。依照隨后的事故事件調查結果，如果被免職官員還需承擔更重大、更直接的責任，那么免職將被更為嚴格的撤職等行政處分所取代；如果無需承擔更多責任，那么這種由上級機關做出的免職問責，應與引咎辭職類推處理：保留級別和待遇，降格甚或降級任用，等經過一定期限的反省后，經考察合格方可以重新委以同等重要的職務。

此外，不少民眾還對這種問責風暴心存疑慮：這次風暴的主要動力來自上級行政壓力，而非直接來自社會輿論，如果以后類似事故事件再次發生，上級的壓力因信息堵塞等原因減小甚至消失，還會有如此疾風暴雨的問責嗎？風暴過后，被問責官員的責任落實，以及處分執行、法律追究等，是否會隨之“大事化小、小事化了”？

這種疑慮，連同前述諸多不解、誤解，都深刻反映出我國行政問責還遠未規范化、制度化的窘境。唯有深刻總結近年來行政問責實踐的有效做法和缺點不足，同時大膽借鑒國外的成功經驗，就行政問責的主體、客體、對象、程序等方面，盡快形成規章制度甚至開展立法工作，使行政問責實現經?；⒁幏痘?、法制化，不僅成為高懸于失職瀆職官員頭上的“達摩克利斯之劍”，更成為督促和約束各級黨政干部恪盡職守、忠于職守的強大推動力。（作者為首都經貿大學公共管理系副教授）