選舉法“四分之一條款”已到廢除時

十七大報告提出，“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。《中國改革》發表文章提出——

平等的選舉權和被選舉權是我國憲法和聯合國《公民權利與政治權利國際公約》（以下簡稱《公約》）都予以明文保障的公民基本權利。但我國人大選舉法卻規定，在分配全國和地方各級人大代表名額時，按照農村每一代表所代表的人口數4倍于城市每一代表所代表的人口數分配（以下簡稱“四分之一條款”），這直接導致了農村人口不能和城市人口享有平等的選舉權。廢除人大選舉法中的“四分之一條款”，不僅是為正式加入《公約》創造條件，也是落實我國憲法自身規定的必然要求。

四分之一條款造成農村人口不能在人大中得到充分代表

按照國家統計局2000年第五次人口普查的數據，我國大陸有8億農村人口，占總人口的64%，城鎮人口4.5億，占總人口的36%。但被四分之一條款一乘，8億農民的被代表權只相當于2億城鎮人口的被代表權。本來農村人口是城鎮人口的近2倍，但在選舉權上，卻連城鎮人口的1/2也不到。農村人口本來占人口的多數，但在代表權數上卻成為少數。

農民選舉權的不平等，代表權上的少數地位，造成了農民代表在人大中的邊緣化。只有在不實行四分之一條款的鄉一級選舉中，農民身份的代表才占多數，而在縣、市、省、全國四級人大中，農民代表在各級人大中的比例都是少數。而且人大的層次越高，農民在代表中的比例越小。全國有8億農民，但全國人大中農民代表的比例卻只有8%。

四分之一條款縮減了人大和政府的授權基礎

四分之一條款不但對8億農民不利，也對各級人大和政府的權威不利。地方人大的權力來自各地方人民的授權，全國人大的權力來自全國人民的授權，四分之一條款“克扣”了13億人民權力的一半。

人大的授權基礎越民主，人大的權力便越巨大、越穩定、越集中，政府從人大得到的授權也越巨大、越穩定、越集中。廢除四分之一條款，意味著各級人民政府的權力基礎的擴大，也意味著各級人民政府權威的加強。

四分之一條款對農民較多的省份和地方不利

由于各級人大按照四分之一條款分配代表名額，造成四分之一條款對農民較多的省份和地方不利。

十屆全國人大在分配各省、市、自治區代表名額時，規定城市每24萬人選代表1人，農村每96萬人選代表1人。從統計可以看出，河南、四川等這些農村人口比例較大的省份，每一代表所代表的人口數（超過50萬），都是北京、上海、天津平均每一代表所代表的人口數的兩倍甚至更高。

全國人大如此，地方人大也如此。倘若廢除四分之一條款，各省、市、縣人大中，農民較多的地市將得到比現在更多的代表，各地市人大中，農民較多的縣將得到較多的代表，在人大這一權力機構中獲得起碼的、形式上的平等。

對于廢除四分之一條款后西藏、寧夏、新疆等代表人數下降較多的民族自治區，應該予以特別規定，保證其代表名額不致因為廢除四分之一條款而減少。只要保證了這一點，由于少數民族中大部分人口也是生活在農區、牧區，所以廢除四分之一條款也意味著少數民族全體人民權力的擴大，意味著民族自治地方政府權威的加強。

廢除四分之一條款可以鼓勵流入地更好地吸納農民工

據國家統計局2005年全國1%人口抽樣調查，2005年全國流動人口已達到14735萬人，占全國總人口的11.2%；其中跨省流動人口4779萬人，占總流動人口的32.4%。在這些流動人口中，大多數是外出打工的農民。從實際情況看，人口流入地吸納外來人口參加當地選舉的動力不足。原因之一是，現行的人大代表名額是按照所在行政區域城鄉戶籍人口的數量進行分配的，一些流入人口較多的地區，擔心外來人口參選會擠占按本地戶籍人口計算的代表名額。

但要大力鼓勵人口流入地區接納農民工，就必須改變目前以戶籍人口數為基數分配人大代表名額的過時做法，而改為以常住人口數為基數分配代表名額。2000年第五次全國人口普查，已將常住人口的時間標準縮短為半年，空間標準縮小到鄉鎮街道。如果我們按照這個常住人口的標準來分配全國人大代表名額，可以預計，珠三角、長三角這些省市的代表名額將會增加，而這將鼓勵這些省市更加開放地吸納外來民工。同樣的道理也適用于各級人大。