積極建言，影響決策

改革開放以來，中國不僅經(jīng)濟持續(xù)高增長，社會發(fā)生巨大變化，而且決策機制也相應發(fā)生明顯的變化，從個人決策向集體決策乃至廣泛民主參與決策方向轉(zhuǎn)變，即從不透明決策向透明決策轉(zhuǎn)變，從封閉型決策向開放型決策轉(zhuǎn)變。這些決策機制的重大變化，反映了中國社會的日益進步，政治的日益民主，輿論的日益開放，正在呈現(xiàn)一個良好的發(fā)展態(tài)勢。正是基于中國的經(jīng)濟背景、社會背景和決策背景的重大變化，出現(xiàn)了各類決策思想庫，各方面的學者都在積極的參與決策，獻策獻計。我自己在過去十幾年中也在不斷地推動決策的科學化、民主化以及專業(yè)化，積極建言，影響決策。

為什么中國需要決策思想庫，需要決策的科學化、民主化和專業(yè)化呢？我認為，建國50多年來我們最大的經(jīng)驗教訓之一就是，重大決策的成功是最大的成功，重大決策的失誤是最大的失誤。只有決策機制的科學化、民主化和制度化，才能減少失誤、糾正失誤、避免失誤。建國以來，我們先后出現(xiàn)三大決策失誤：第一，堅持以階級斗爭為綱，發(fā)動頻繁的政治運動，直到發(fā)生“文化大革命”那場全局性的動亂，延誤了我國現(xiàn)代化發(fā)展進程；第二，經(jīng)濟建設指導思想急于求成，多次出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的大起大落，造成重大比例嚴重失調(diào)，被迫實行重大經(jīng)濟調(diào)整；第三，人口政策失誤和不適當?shù)慕?jīng)濟政策，導致我國五六十年代人口盲目增長，成為社會經(jīng)濟發(fā)展的沉重負擔，至少需要花上半個多世紀才能逐步消除。過去幾十年中，如果沒有發(fā)生上述重大失誤，中國經(jīng)濟發(fā)展就會比較順利一些，就會更為成功一些。

“大躍進”和“文化大革命”使中國經(jīng)濟發(fā)展遭受重大損失。美國研究中國問題專家羅斯·特里爾認為，大躍進的一敗涂地，使中國在現(xiàn)代化的新長征中喪失了8年時間。作者通過計算模擬在有大躍進和沒有大躍進影響下，兩種中國GDP增長曲線比較下來，估計大躍進引起的經(jīng)濟損失。按1987年不變價格計算，按對數(shù)法計算1952－1965年期間GDP年平均增長率為4.1％；按對數(shù)法計算1952－1957年GDP年平均增長率為8.6%，測算大躍進損失主要測算1957年后的實際值增長曲線與模擬曲線（沒有大躍進影響）之間差別。計算結(jié)果表明：1959－1960年模擬曲線低于實際曲線，反映了這三年經(jīng)濟增長（1958年、1959年、1960年）模擬值低于實際值，屬于非正常擴張；從1961年后實際曲線大大低于模擬曲線，1965年實際曲線比模擬曲線低40%，這表明大躍進損失即使在后期恢復之后仍然低于沒有大躍進沖擊情況下GDP損失40%。根據(jù)Y. Kwan和鄒至莊先生的研究，假如沒有“大躍進”和“文化大革命”，中國經(jīng)濟在1958年以后的增長將不同于實際發(fā)生的。其結(jié)果是1993年假設的勞均產(chǎn)出會是實際值的2.7倍。

對于上述三大決策失誤，人們都做了痛定思痛的反思。例如，薄一波同志后來曾講，1958年的“大躍進”，就是1957年整風、反右派和隨后的“反右傾保守”、批評反冒進在經(jīng)濟發(fā)展方面的回應，大躍進本身就是經(jīng)濟決策跟著政治風向跑的結(jié)果。第一個回合的“大躍進”，已經(jīng)把國民經(jīng)濟搞得“筋疲力盡”，可是1960年仍不顧當時面臨的巨大困難，掀起國民經(jīng)濟的“繼續(xù)大躍進”。“繼續(xù)大躍進”帶來的嚴重挫折，更清楚地顯示了經(jīng)濟決策盲目跟著政治風向跑帶來的惡果。他認為，推進民主制度化、法律化是實施民主集中制的有效途徑。

在三大決策失誤中，毛澤東同志個人起了決定性作用，成也在他，敗也在他。這是指在毛澤東時代，重大決策大都是由毛澤東同志自己個人決定的，有非常成功之處，也有重大失敗之處，這是個人決策機制的重要特點。實際上，在他不少個人決策失誤中，事先或事中并非沒有不同意見，并非沒有反對意見，有的甚至還是很強烈的反對意見，但是，這些意見受到了強制的壓制，也受到了嚴厲的批評，甚至嚴酷的政治斗爭。例如，50年代中期，馬寅初等黨外經(jīng)濟專家、人口專家就曾主張中國需要實行計劃生育政策，控制人口增長。在此之前，鄧小平同志曾提出類似意見，后來周恩來同志也予以肯定。但是，馬寅初等人受到嚴厲批評，鄧小平等領導人的意見也沒有受到重視和采納。50年代末期的“大躍進”，彭德懷等同志提出了不同意見，但也遭到了殘酷斗爭，無情打擊。1967年，“文化大革命”高峰時期，譚震林等黨內(nèi)老同志也不同意毛澤東搞文化大革命的作法，被打成為“二月逆流”。1975年，由于鄧小平不同意肯定文化革命“三七開”的提法，毛澤東不僅沒有結(jié)束文化大革命，反而再次把鄧小平打倒。這一時期，從決策機制的角度來看，可以視為個人決策時代，因此決策失誤出現(xiàn)難以避免，而且也無法予以及時地糾正。

到了鄧小平時代，中國的決策機制開始由個人決策模式向集體決策模式轉(zhuǎn)變。對此，鄧小平同志發(fā)揮了積極的、關鍵性的作用。無論從他在黨內(nèi)長期擔任黨的領導工作經(jīng)驗來看，還是從他個人在文化大革命中受到多次政治迫害的感受來看，都使他比其他領導人更加深刻地認識到毛澤東決策失誤的根源不單是一個個人責任的問題，而是決策制度重大缺陷的問題。他曾談到，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。1986年7月31日在全國軟科學研究工作座談會上，當時任國務院副總理的萬里同志首次提出實現(xiàn)決策民主化和科學化的創(chuàng)見。他還強調(diào)：領導人要尊重人們充分發(fā)表意見的權(quán)利，不要害怕別人講不同意見的話，甚至講反對自己的話，只有在高度學術自由的氣氛中，才能才思泉涌，觸類旁通，獨立思考，提出真知灼見。1987年黨的十三大報告明確提出，中國政治體制改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。中國的政治制度不能照搬西方的“三權(quán)分立”和多黨輪流執(zhí)政，而是實行人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度，按照民主集中制的原則辦事。建立社會協(xié)商對話制度。提高領導機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。在這一時期的重大決策制定方面，除了鄧小平發(fā)揮核心作用外，黨的集體領導成員也發(fā)揮了越來越重要的作用，這也是重大決策比較成功的時期，即使有失誤也得到及時的糾正，顯示了決策的靈活性與適應性。從決策機制上看，從“個人決策”進步到了“集體決策”。這一時期可以視為“集體決策時代”。

自上個世紀90年代以來，中央的決策越來越重視聽取、采納各方面專家的意見和建議。中央領導多次表示，要尊重科學、尊重知識、尊重專家，重大決策要廣泛聽取各方面的意見，尤其是各方面專家的意見，不僅有國內(nèi)專家，而且還有國際方面的各類專家，使決策建立在科學化、民主化的基礎上，不僅減少決策失誤，而且還可以糾正決策失誤。這個時期，可以視為“咨詢決策時代”。

決策的科學化、民主化本身就是一個逐步制度化、規(guī)范化和程序化的過程。1992年，黨的十四大報告提出，決策的科學化、民主化是實行民主集中制的重要環(huán)節(jié)，是社會主義民主政治建設的重要任務。領導機關和領導干部要認真聽取群眾意見，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機構(gòu)的作用，加速建立一套民主的科學的決策制度。1997年，黨的十五大報告提出，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。2002年，黨的十六大報告更加明確的提出推進決策科學化、民主化。各級決策機關都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項的社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。這表明領導人實現(xiàn)決策科學化和民主化有賴于制度建設和制度實施，從制度上保證防止決策的隨意性，從而保證防止決策失誤。

我對決策科學化與民主化也有一個不斷實踐、不斷認識的過程。1991年我在《中國：走向21世紀》中認為，我們對中國國情了解的愈多，我們的決策失誤就愈少；我們對中國積極發(fā)展規(guī)律認識的愈深，我們的挫折失敗就愈少。

我在1998年曾經(jīng)討論中國政治改革特點及方向時認為，中國政治改革的一個重要方面就是政治決策機制的變革，包括決策的科學化、民主化和專業(yè)化，以及公共政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這是因為，從經(jīng)濟學上看，無論是宏觀決策還是微觀決策，是運用市場機制還是由政府決策，都面臨著一個基本問題，即信息的不完全性和風險的不確定性。信息的不完全性既可以導致市場失效，也可以導致政府失效或政策失效。之所以提出決策的科學化、民主化和專業(yè)化，就是為了解決決策過程中的信息不完全性問題。由于中國國情復雜，各種矛盾十分尖銳，人口眾多，各地區(qū)差異甚大，加上外部形勢變化迅速，因此我們不可能有什么英明遠見，也不可能有什么靈丹妙藥，這就迫切需要進一步從制度上保證決策的科學化、民主化和專業(yè)化，以保證公共政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這包括：建立高層智囊團或顧問委員會，就重大戰(zhàn)略問題和政策制定問題作深入研究；改進政府政策分析機構(gòu)，有效吸納優(yōu)秀人才；建立非官方的獨立的國情調(diào)查和政策考察機構(gòu)及網(wǎng)絡，專門負責收集資料，從事綜合國情分析，對重大政策進行考察和評價，提供各種重要的知識信息；鼓勵涉及各方面利益的公共政策的內(nèi)部辯論和公開討論，增加新聞界對公共政策討論報道的透明度等。雖然這不是中國政治改革的最好的目標模式，但卻是最為適宜的模式，它會形成中國政治改革的自身發(fā)展與演進的邏輯。

后來我們又進一步提出：制定《國家安全法》，建立國家安全委員會。國家安全委員會由國家主席直接領導，成員包括外交、國防、安全、公安、中央銀行、財政、外貿(mào)、計委、港澳臺事務等關鍵性部門領導。國家安全委員會全權(quán)負責制定短期、中期和長期安全戰(zhàn)略、綱要和實施方案，全權(quán)處理涉及國家安全的重大突發(fā)性事件，協(xié)調(diào)各部門的行動計劃。建立總理經(jīng)濟顧問委員會，專職對獨立研究重大的經(jīng)濟問題，超越各部門提出重大政策設想，發(fā)布總理經(jīng)濟顧問年度經(jīng)濟與社會發(fā)展白皮書。

改革和完善決策機制，大力推進決策的科學化、民主化，是新一屆政府的突出特點。2003年3月新修訂的《國務院工作規(guī)則》中，突出了實行科學民主決策、堅持依法行政和加強民主監(jiān)督問題，明確規(guī)定了國務院在做出重大決策前，要直接聽取民主黨派、群眾團體、專家學者等方面的意見和建議。充分發(fā)揚民主，廣開言路，廣納善策，有利于集思廣益，避免決策失誤，增強決策科學性，也有利于形成廣泛共識，使正確的決策能夠順利得到貫徹實施。

實際這一作法早在朱镕基擔任國務院總理就開始實施了。從1998年2月我撰寫《為人民創(chuàng)造工作：中國的失業(yè)問題與就業(yè)戰(zhàn)略》第一篇國情報告之后，當時擔任國務院副總理朱镕基和吳邦國作了重要批示，而后我們又陸續(xù)為朱镕基領導的國務院提供了若干份國情報告和相關材料，我們國情報告的宗旨是“認清國情，關注民生，積極建言，影響國策”。報告集中在民生問題，內(nèi)容涉及下崗失業(yè)、社會保障、農(nóng)民收入、少數(shù)民族貧困問題、生態(tài)環(huán)境保護、社會公平問題等等。這些報告獲國務院領導多次批示。我本人還先后2次參加了由朱镕基總理主持的專家座談會，直接當面提出政策建議。在座談會上朱镕基總理鼓勵專家們發(fā)表不同意見，甚至是爭論，這給我留下深刻印象。

自溫家寶擔任新一屆總理之后，我先后兩次參加由他親自主持的專家座談會，溫總理對我們提供的國情報告及資料作了多次批示。我還先后參加了由中央常委、中紀委書記吳官正同志主持的兩次廉政建設座談會，直接陳述建立國家廉政體系、遏制腐敗蔓延的建議。

2003年4月13日在“非典”時期我執(zhí)筆撰寫了《全面、積極應對全球SARS危機》一文，次日上報中央和國務院領導。這是較早向中央和國務院領導遞交的有關如何處理SARS危機的報告，提出九點建議，后來也陸續(xù)被采納。到6月底我們已經(jīng)連續(xù)編發(fā)了32份關于“非典”的研究報告，密集性地向決策者提供決策信息、決策知識、決策建議。

一個學者最主要的貢獻是對國家與人民的知識貢獻。2000年我和鄒平合著的《社會與發(fā)展——中國社會發(fā)展地區(qū)差距研究》，詳細闡述了以人為本的新發(fā)展觀。同年我和鄒平同志曾向國家計劃委員會建議，以人為本應成為制定“十五”計劃及長遠規(guī)劃的指導思想。這一研究為我們提出經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展奠定學術基礎。正是在SARS危機時刻，我于2003年6月17日參加了由溫家寶總理主持“加強公共衛(wèi)生建設，促進積極與社會協(xié)調(diào)發(fā)展”專家座談會，并當面向溫總理和國務院其他領導陳述了這一思想，給他們留下了深刻的印象。7月21日上海《解放日報》發(fā)表了我的文章：“以人為本的新發(fā)展觀”。值得高興的是，不久之后這一提法正式寫入了黨的十六屆三中全會決定之中。如果沒有決策機制的重大變化，我們很難想象會有這樣的結(jié)果。

如果說“兩彈一星”搞的是物質(zhì)原子彈的話，好的決策知識和公共政策則是精神原子彈，關鍵是要把精神原子彈變成物質(zhì)原子彈。當學者提供具有“公共知識”性質(zhì)的知識時，才會對社會產(chǎn)生影響；學者的研究成果只有形成具有正外部性的公共政策時，才會強有力地影響社會變革和推動社會向前發(fā)展。重大的社會經(jīng)濟問題，僅僅是形成某些學者個人的認識和見解還不行，必須要主動地影響決策者，成為決策者的共識，進而成為全社會的共識，才能使人民受益、社會進步。我把這一過程稱為知識創(chuàng)新、知識傳播、知識貢獻的過程。從歷史的高度和歷史的評價來看，要成為一個優(yōu)秀的中國學者，就一定要以知識來引導社會潮流，推動社會觀念變革，進而推動社會發(fā)展。

同時，在一個民主化程度愈來愈大的社會里，人人都可以成為建言獻策的智者。這取決于你是否獲取了全球最新的知識，取決于你對人類已有的最好知識的了解、吸收、體會和積累，取決于你對這些知識的本土化。這是中國的改革開放給我們帶來的機遇和挑戰(zhàn)。不同于馬寅初等老一代學者的經(jīng)歷和遭遇，我們這一代學者有幸趕上了這個時機，進入了這個人類最大規(guī)模的改革與發(fā)展的時代，能以知識的獲取、創(chuàng)新、傳播和交流為社會作貢獻。

（作者系中國科學院—清華大學國情研究中心主任、清華大學公共管理學院教授、博士生導師。）