減災應納入“大部制”

王昂生

中國應考慮成立“減災部”，將有關災害的部委和局納入，聯網形成中央災害信息系統，與各省市聯網形成國家災情信息管理系統；充分應用國家通信、衛星及遙感共用系統，匯集與災害相關的氣象、海洋、水文、地震、遙感、災情等諸多資料或信息；開展重大災害的預測評估、輔助決策和緊急救援等工作，形成現代綜合減災系統

中國政府救援應急體系的運轉，在這次地震中表現出三個特點：一是動作迅速，從國家主席到總理到下面的縣、鎮，反應都很迅速；二是機構很多，幾乎所有的部委都發動起來了，例如衛生部、民政部、水利部，甚至包括組織部；三是民間組織配合政府發動起來。

正因為參與部門多，協調工作非常復雜。這會讓救災的效率打了折扣。而從世界范圍來看，綜合減災的概念已經深入人心。中國也應該組建一個保護13億人的減災體系。

在我看來，這個體系包括三個部分：行政、科技力量和人才培養，理順條塊分割，統一機構是最重要的一環。

中國根據具體災種設立具體防災部門，但缺乏一個超越各部門之上的綜合防災機構。盡管形式上，國家減災委員會由30多個部委成員參加，但它主要是一個協調機制，沒有錢、沒有人，也沒有權力。國務院應急辦公室歸在國辦下面，級別很高，權力也比以前大，但僅有25人左右，與國務院總值班室其實是一套班子，其實質上僅相當于一個中轉機構。

中國的大部制已初步建成，但在災難方面，仍是“九龍治災：國務院應急辦公室、中國氣象局、水利部、國家海洋局、中國地震局、民政部、農業部、林業局、環保總局，現在都是各自為政。地震局根據震級發出警報，民政部則根據受損情況報災害級別，兩者報的災害級別甚至不一樣。問題出現了，就由一個部門牽頭組建一個臨時機構開始救援。但一個災害往往引發出多種隱患，需要有統一的綜合防災減災體制和權威的統一防災機構，負責統籌協調各個部門。

我們應考慮成立一個“減災部”，將有關災害的部委和局，聯網形成中央災害信息系統，與各省市聯網形成國家災情信息管理系統；充分應用國家通信、衛星及遙感共用系統，匯集與災害相關的氣象、海洋、水文、地震、遙感、災情等諸多資料或信息；開展重大災害的預測評估、輔助決策和緊急救援等工作，形成現代綜合減災系統。

目前，與減災有關的部門人員從中央到地方有好幾十萬人，我們應該把這幾十萬人集中起來，組成一張大的減災網。而這幾十萬人不能像現在這樣只考慮某一個災害，而要考慮所有的災害。平時要對他們進行訓練，將其打造成一支常備的減災隊伍，當災難發生的時候能夠很快啟動。

此外，交通運輸等相關部門不必納入減災體系，但是需要有很好的聯絡系統，并使其規范化。20多年前，美國政府面對一系列自然災害及各種突發事件，設立了總統直接領導的“聯邦緊急事務管理局”(FEMA)。該局有2600人，設10個分區，專事國家災害和突發事件管理。FEMA平時就做很多準備，雖然只有兩千多人，但他們有專門的訓練，專門的方案，專門的機構，專門的人員，專業的系統，一旦災難發生就可以很快啟動，當地政府只需要做財政上的工作。這套系統是很起作用的。2001年“9·11”事件后，美國政府下決心于2002年成立了“國土安全部”，把FEMA及許多相關部門聚集在此部門之下，力求解決上述國家重大國土安全問題。近五六年，世界許多國家，如俄、日、法、韓等國都紛紛建立處理突發事件應急機制的機構。

(作者為國家減災委首席專家)