還地權(quán)于民是關(guān)鍵

對(duì)農(nóng)民來說，最重要的東西是權(quán)利。政府所能做的，所應(yīng)當(dāng)做的是，把土地的權(quán)利還給農(nóng)民，讓農(nóng)民享有最大限度的權(quán)利。

中共十七屆三中全會(huì)于10月9日召開，在此之前的9月30日，胡錦濤專程來到30年前農(nóng)村改革的起始點(diǎn)——安徽鳳陽縣小崗村進(jìn)行考察，并宣示這次會(huì)議審議的政策性文件的主要內(nèi)容：現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，且賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。國內(nèi)外輿論均認(rèn)為，這將導(dǎo)致自實(shí)行土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)制以來鄉(xiāng)村財(cái)產(chǎn)制度的一次重大變革，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重大影響。

過去半個(gè)多世紀(jì)，中國的土地制度經(jīng)歷了幾番十分劇烈的變化。立國之初，按照平均主義原則，政府曾對(duì)全國土地進(jìn)行了一次相當(dāng)徹底的再分配，普通農(nóng)民都分得小塊私有土地。但未過幾年，就開始推行集體化運(yùn)動(dòng)，集體化程度不斷提高，最終形成了土地的鄉(xiāng)村集體所有和經(jīng)營(yíng)制度。這樣的制度無法為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供最基本的激勵(lì)，因而自建立之初，各地農(nóng)民就不斷地突破這種制度，恢復(fù)自留地、建立包干制，小崗村不過是其中的一個(gè)比較突出的案例。政府認(rèn)可了農(nóng)民的這些自發(fā)努力，到80年代初，終于確立了土地的集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度。

這一制度確實(shí)在農(nóng)村土地集體所有的既定框架下，賦予了農(nóng)民一定的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，這也是80年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。但是，相對(duì)于快速增長(zhǎng)的工業(yè)，農(nóng)業(yè)很快又陷入增長(zhǎng)遲緩的境地，“三農(nóng)問題”再度成為重要的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治問題。其中的根本原因仍然是土地制度存在的缺陷。

現(xiàn)有的集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)制是一種在給定意識(shí)形態(tài)框架下的過渡性地權(quán)制度安排。在這種制度下，農(nóng)戶對(duì)土地的權(quán)利不夠完整，農(nóng)民所獲得的只是法律明文規(guī)定的有限的權(quán)利。更為重要的是，在目前的政治一經(jīng)濟(jì)制度下，農(nóng)民已經(jīng)獲得的權(quán)利，也即其有限的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也難以得到有效的保障。

其中的關(guān)鍵問題是，村集體和國家對(duì)于農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的土地享有缺乏明確界定的剩余權(quán)利。村集體與農(nóng)戶的權(quán)利一義務(wù)關(guān)系缺乏嚴(yán)格而清晰的界定，而其所有權(quán)可以輕易地壓倒農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)承包權(quán)。另一方面，國家——具體地表現(xiàn)為地方政府、基層政府，對(duì)農(nóng)村土地享有過于廣泛的權(quán)力，這種權(quán)力又沒有受到法律和政治的嚴(yán)格約束。法律規(guī)定農(nóng)民無權(quán)改變其承包經(jīng)營(yíng)的土地和宅基地的用途，但地方政府卻可以隨意地使用土地征用權(quán)，對(duì)此，農(nóng)戶缺乏“討價(jià)還價(jià)”的權(quán)利。

也就是說，在現(xiàn)有地權(quán)安排下，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利受到法律與權(quán)力的多重限制，因而，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值自然會(huì)被嚴(yán)重低估，農(nóng)民守著土地卻無法獲得應(yīng)得的財(cái)富。由此又導(dǎo)致一個(gè)對(duì)城市化形態(tài)產(chǎn)生重大影響的后果：農(nóng)民無法以土地?fù)Q取財(cái)富，因而，普遍地以打工者身份赤手進(jìn)城。農(nóng)民如此進(jìn)城，自然會(huì)遭到城市排斥，即便勉強(qiáng)留在城市，其法律與社會(huì)地位也相對(duì)低下。

可以說，不甚合理的農(nóng)村土地制度是當(dāng)代中國諸多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治問題的根源，不合理的主要表現(xiàn)就是，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利既不完整，也無有效的法律與政治保障。這一問題已經(jīng)長(zhǎng)期積累，政府也曾經(jīng)作出過一定努力解決這一問題，包括延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)期限，允許農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。這一次的改革基本上延續(xù)這一方向，進(jìn)一步增加農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利。

圍繞著這一改革方案，國內(nèi)外很多人士開始樂觀地討論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。然而，恰恰是這樣的討論，引起了另一部分人的嚴(yán)重憂慮：土地流轉(zhuǎn)，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致土地不合理的集中，從而在行政征地制造的“失地農(nóng)民”群體之外，再度制造出另一批失地農(nóng)民?更可慮的是，在現(xiàn)有的政一經(jīng)結(jié)構(gòu)下，土地流轉(zhuǎn)會(huì)不會(huì)引發(fā)鄉(xiāng)村與城市強(qiáng)勢(shì)群體掠奪弱勢(shì)農(nóng)民土地的現(xiàn)象?

這樣的擔(dān)心也提醒決策者和那些致力于推動(dòng)農(nóng)民土地制度變革的人士更為清晰地界定、宣示本次改革的宗旨。

改革的唯一目的是強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)自己承包經(jīng)營(yíng)的土地的權(quán)利，也就是說，進(jìn)一步擴(kuò)張農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。一切改革措施，都應(yīng)圍繞著這一宗旨展開。至于農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的土地是否流轉(zhuǎn)，是一個(gè)根本不需要討論的問題。因?yàn)椋碛辛溯^為充分、穩(wěn)定的地權(quán)的農(nóng)民，將如何安排自己的土地的權(quán)利，那是農(nóng)民自己的事情。一邊進(jìn)行擴(kuò)大農(nóng)民地權(quán)的改革，一邊又強(qiáng)勢(shì)地告訴農(nóng)民如何處置土地，這是自相矛盾的。

對(duì)農(nóng)民來說，最重要的東西是權(quán)利。政府所能做的，所應(yīng)當(dāng)做的是并且僅僅是，把土地的權(quán)利還給農(nóng)民，讓農(nóng)民享有最大限度的權(quán)利。這理應(yīng)是改革方案設(shè)計(jì)的唯一初衷，在制定后續(xù)的法律、政策時(shí)也應(yīng)以此作為核心的目標(biāo)。按照這一目標(biāo)，將會(huì)減少改革的爭(zhēng)議，并使農(nóng)民真正地從改革中受益。