北京機動車限行：引起爭論

孫春艷

每周限行一天雖未剝奪私家車的所有權，卻限制了它的使用權，再加上政府以暫行條例的擦邊球規避了法律程序，結果引起了北京市民的爭議

從10月13日起，北京私家車試行按車牌尾號每周停駛一天的政策正式實行。

這項實行到2009年4月10日、涉及近400萬私家車主切身利益的暫行規定，僅僅在9月20日奧運會限行措施取消后的一周(9月28日)就出臺了。

少數人的權益也應尊重

交通擁堵，是北京這個特大城市揮之不去的煩惱。

奧運期間近兩個月的機動車單雙號限行，實現了“藍天大滿貫”；隨后，新華網推出“北京單雙號限行、地鐵延時運營調查”，至10月2日，53.68%的人贊成繼續實行單雙號。

新浪網也推出此類調查，共3926人參與，有車族占68.14%，約69%的人支持限行等方式。

《新京報》在北京市民之間進行了調查，采取電話訪問和面對面訪問的方式，有車族和無車族比例是1：1.1，68.9%的受訪者支持長期實行單雙號限行。

北京市政府主辦的首都之窗網站從9月17日至10月10日進行民意調查，對限行也有很高的支持率。

“民意測試支持率肯定會很高，畢竟限行前后的反差實在太大了。”北京大學法學院教授甘培忠對《中國新聞周刊》記者說，“政府目前試行的限行措施很好地利用了時間差，打了擦邊球，但政策未免過于隨意，不能這么輕率處理公民財產，這樣造成我們對政府的公信力預期沒有保障。”

家住北京市大興區的白領張英鵬，每天早六點驅車到馬甸橋的單位去上班，奧運會期間，每月打車上班的費用約在3000元以上，知道試行限行規定后，張英鵬很犯愁。“大興區沒有地鐵，到單位坐公交需要‘倒三倒，限行意味著增加了許多交通成本。”

像張英鵬這樣因限行不便的人有很多，畢竟北京市是近幾年才大力發展公交和地鐵運力，沒有覆蓋的近郊城市居住區是多數。

“就算這些人在北京市民中占1%，也不應該。不能說少數人的基本權益就可以剝奪。”中國人民大學政治系教授張鳴對《中國新聞周刊》記者說，他認為除了限行，北京市還可能有其他舉措。

甘培忠就建議，北京市可以通過提高購車成本，養路費標準、市中心停車費、排放標準等控制私家車的數量。

但北京近幾年從未提出抑制私家車的發展。自編車輛號牌、縮短辦證時間和簡化買車程序等措施，都是政府鼓勵汽車消費政策的體現——對北京的GDP貢獻，汽車消費居第二位，居于第一位的房地產也依賴汽車消費的強大拉動作用。

限行新方案，則標志著“不限購買，限制使用”成為北京市汽車產業的政策導向。

“要警惕奧運情結，緊急意外狀態下的好東西多了，但是不能把它常規化。把百姓在節日期間的容忍和犧牲，當成大家的當然義務，這是非常危險的事情。”北京大學法學院教授陳端洪說。

限制公車優于限行私車

機動車限行新方案還規定，從10月1日起，北京市各級黨政機關封存30%的公務用車。北京市行政區域內公務用車，按車牌尾號每周停駛一天(法定節假日和公休日除外)。

一般認為私人小汽車快速增長，是造成市區道路擁堵原因，但忽略了大量公務車也是一個重要根源。北京市作為全國的政治文化中心，中央政府以及各個機關齊聚，公車全國數量第一。

甘培忠建議，鑒于北京市公車數目龐大，可以借助這個機會，搞一次“廉政”行動，清查北京市及中央部委公車的數量，然后將不合理的公車全部拍賣，無須封存。

“北京市從2005年就推出了公車改革，但停滯不前，現在限制私家車，有‘柿子專挑軟得捏之嫌。”張鳴說。在中非論壇期間，北京曾嘗試公車停駛，交通明顯好轉，而且沒影響到正常工作，限制公務車不僅有利環境，更能節約大筆開支，減少車輪腐敗，所以最好在限制公車達不到理想的效果，才考慮限制私車。

記者了解到，目前北京市封存公務車的舉措，還沒有得到中央政府機關的響應。“機動車限行”公共圓桌會議，對公車封存能否得到執行普遍表示擔憂。

暫行措施，有財產權被征收之嫌？

目前的限行措施是否適用民主表決方式裁決？比如民意測試、聽證等。

“涉及公民基本權益問題，是不能投票的，要經過合法程序。”張鳴說。

私家車屬于私人財產。中國已經正式出臺了《物權法》，根據該法規定，所有權人依法享有占有、使用、收益和處分的權利。每周限行一天未剝奪私家車的所有權，卻限制了它的使用權。

“暫行措施，有財產權被征收之嫌。”北京大學法學院教授甘培忠在10月11日北京大學公眾參與研究與支持中心舉辦的“機動車限行”公共圓桌會議上，對《中國新聞周刊》說，因此政府運用起來要慎之又慎，它是一種臨時性的實驗，效果需反復論證。

對比2008年6月19日《北京市人民政府關于2008年北京奧運會殘奧會期間對本市機動車采取臨時交通管理措施的通告》(“通告一”)和2008年9月27日《北京市人民政府關于實施交通管理措施的通告》(“通告二”)。不難發現，“通告一”是通過了北京市人民代表大會常務委員會的決議后下發的；而“通告二”僅根據《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》的有關規定直接下發。

“通告二”根據兩法的“有關規定”到底是哪條哪款，也沒有明示。

記者查證了《中華人民共和國道路交通安全法》，其中第三十九條“公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定，應當提前向社會公告”。

而《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》的第二十四條明示“市人民政府可以根據大氣環境質量狀況，在一定區域內對機動車采取限制車型、限制時間行駛的交通管制措施”。

“這是指公安機關交通管理一般的交通管制措施，沒有規定限制時間和限制區域，但從現在到明年4月，長達半年的限行，很明顯對整個北京市的交通資源的重新規劃和分配，是一種整體性調整，必須走人大的程序。”陳端洪教授認為，如果僅僅根據此法就可以對整個北京實行長期限行，就等于一個交管部門就可以完全控制北京，這顯然與國家的職權劃分原則有沖突。

限行新方案是否構成對財產的征收，對公民出行自由、行動自由的限制？

陳端洪認為“對私家車行駛限制并不是沒有根據”，有車族選擇開車的自由，不同于一般意義上的自由，實際上也是一種對道路資源占用的特權，當資源緊缺的情況下，政府可以基于正當理由對公共道路資源的重新分配。

不同聲音是，對此中國人民大學教授王軼表示，雖然《物權法》征收的對象限定在土地、房屋等不動產。但就廣義征收而言，對機動車的私人合法財產的限制使用也構成了征收。

基本共識是：北京可否對機動車出行進行單雙號限制，涉及對作為征收前提條件的公共利益的界定，即北京保持空氣清潔、道路通暢等是否屬于公共利益的范疇，因此需走人大程序。

而一旦構成財產征收，首要解決的就是賠償問題。對此，北京市推出限行政策也有補償手段——限行新方案公示的同時，對停駛的機動車減征一個月養路費和車船稅。

從2008年10月11日至2009年4月10日累積下來就要少開1個月，這個月里，車主要損失的除了車船稅、養路費之外，損失更大的就是車輛的折舊、各種保險尤其是交強險、停車費、車輛保養費用。因此專家提出，賠償問題也是需要認真論證的問題，不能簡單匆匆下發一紙通告。

如果對限行新方案不滿，訴諸法律將如何？

北京大學法學院教授沈巋說，行政許可法明確規定，規范性文件(比如通告)不在受案范圍之內。只有違反限行規定，針對罰單可以起訴處罰規定。但如果法院判處通告不合法，只會退回處罰金，對大多數人依然沒有用。

限行會否常態化？

9月28日，9月30日，10月10日，北京市政府公布限行新方案后，召開了三次信息發布會。根據民眾反應強烈的措施，陸續推出后續便民措施，比如，實施第一周為緩沖期，對違規車輛只進行提示、教育、警告，不予以處罰；車牌尾號每月輪換一次，輪換前一周向社會公告；運送危重病人等有特殊情況的機動車，不受限制等等，并增大了北京市公交的10%的投放力度，地鐵延時運營等等。

“政府如此迅捷的解決百姓由限行帶來的問題，是值得肯定的。”北京大學法學院教授王錫鋅說，北京的交通是公眾最關心的問題，但是歷史欠賬嚴重。限行新方案頂住壓力這么快推出，也說明這屆政府有決心觸碰交通頑疾。

他認為，明年4月份以后，北京市政府一定會將限行常態化。