公民參與公共決策的路徑探析

張宜海

摘要：公民參與公共決策是公民個體或社會組織（團體）影響公共決策所采取的行動，目的是要實現公共資源的有效配置，以達到公共利益的最大化、合理化。事實上的分配不公、公共選擇理論所謂的政府失效現象反映出公民參與公共決策的必要性。十七大報告提出的增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見等思想，為公民參與公共決策提供了政策依據。

關鍵詞：公民參與；公共決策；路徑

中圖分類號：D621.5文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0012—03

公共決策是指公共決策者對公共資源進行有效配置，并為實現公共利益最大化、合理化而進行的決策活動。其實質是對社會資源的有效配置和對社會價值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民參與公共決策是指公民個體或社會組織（團體）影響公共決策所采取的行動。國內外學者在公民參與公共決策的理解上，雖有差異，但他們都十分肯定公民參與公共決策的理論和實踐價值。如，美國學者科恩認為：“民主決定于參與——即受政策影響的社會成員的參與決策。”①“對許多人來說，參與意味著他們與決策過程本身有著重要的關系。至少它意味著他們不僅有機會選擇，而且可以在決策過程的某一點影響決策者，這種影響對最終的決策及其實施有著顯著的效果。”②公民參與公共決策也得到我國黨和政府的支持，如黨的十七大報告提出：“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見?！钡跊Q策實踐上，“國家或政府的活動并不總是像應該的那樣‘有效或像理論上所說的能夠做到的那樣‘有效?！雹圻@就是公共選擇理論所謂的政府失效現象，“政府失效是指政府在公共決策或向社會提供公共物品時，存在著自身無法克服或基本難以克服的缺陷,而導致其制定的公共決策和提供的公共服務難以達到其理論上的應然狀態的情形”。④政府失效使公民參與公共決策成為現實需要。

我國公民參與公共決策的現狀并不樂觀。經濟落后抑制了公民參與的積極性，傳統政治文化中的消極方面抑制了公民參與的主動性，制度化渠道不足、不暢影響了公民參與的有序性，政務不公開弱化了公民參與的有效性，參與成本高降低了公民參與的普遍性，對參與結果的理性預期強化了公民參與的“搭便車”心理。正是在這些因素的相互作用下，公民參與公共決策呈現出復雜的局面，突出表現在公民參與意識薄弱、公民參與整體無序、公民參與制度化渠道不夠暢通、決策體制不利于公民有效參與、公民參與普遍缺乏組織依托等，但影響公民參與公共決策最大的問題是通過制度建設為公民參與提供成本低、操作簡單且讓公民感到能夠有所作為的途徑。

一、明智地選舉并有效地監督代表

在代議制下，公民投票選舉代表無疑是參與公共事務最普遍的方式,也是民主的重要體現。對于大中型社會（國家）而言，由于成本、效率等方面的考量，直接民主既不現實也不可能（網絡民主似乎是最有可能實現直接民主的手段，但現在并不具備條件，也不很被主流人群接受）。因此，代表制成為現代大多數國家實現民主的一種常用手段?！耙虼?，一個大型的民主社會，首先需要一個公正的、其目的在于充分而且準確地反映人民意志的代表制度?！雹荽碇频膶嵸|是在無法實現直接參與的情況下通過代表實現公民持續的、普遍的間接參與，所以，明智地選舉代表、保證當選的代表聽取人民的意見，這是代表制可能獲得成功的最基本要求，當然，對代表的監督也理所當然地是代表制的應有之義，因為，當公民選舉其代表時并沒有放棄對公共決策的最終控制權。代表能夠在多大程度上反映人民的呼聲與公民參與代表選舉的質量有直接關系，“理想的民主不應僅僅是讓公民們在湯姆和哈里之間（或沒有競選對手的亨利）選擇一人就算是參與了管理”。⑥這樣的選舉一方面無法保證當選的代表能夠真正代表選民，另一方面不僅不能促進民主反而會破壞民主。罷免和復決等措施是公民監督代表所必需的，因為“代表的品格絕不是任何書面的條文或規定的行為準則所能保證的”。⑦因此，罷免和復決一定程度上能夠促進當選的代表恪守職責，也可能在某種程度上成為選舉失誤的一種補救手段，罷免是針對代表的，復決則是針對政策的。

二、轉變政府決策理念

“一個好的民主政府不僅要考慮它的公民的需求（即，它是回應型的），而且要對這些要求采取有效的行動（即，它是有效率的）?！雹嗳嗣窭媸枪矝Q策的唯一依據，照顧民意是現代政府進行公共決策的前提。首先，政府要相信自己的公民，相信公民大多數已經意識到自身在公共領域的權利和責任，當然，政府與公民之間的絕對信任并不是任何時候都存在的，但無論如何，政府決不能把公民當成“假想敵”，這是解決一切問題的出發點。其次，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。公共決策的過程應該是集體努力和協作的過程，通過這一過程，“促使行政官員、政治家和公民處于思考社區和國家預期發展前景的過程之中。除了這種促進作用，政府還肩負著道義責任，即確保經由這些程序而產生的解決方案完全符合公正和公平的規范。政府不僅要積極行動以促成公共問題的解決方案，而且有責任確保這些解決方案在實質和程序上都與公共利益保持一致”。⑨只有這樣的公共政策才能最有效地、最負責任地被執行。

“政府的政策必須實現社會公共利益，以公共利益為政策制定的最初出發點，以公共利益為政策的最高目標，這是人民主權原則運用于政府過程所引申出的必然結論?！雹獾@并不意味著公共政策與公民權利、公共利益必然完全一致，如，2006年11月25日，廣州頒布禁令“禁止電動自行車上路”，使20萬輛電動自行車變成廢鐵，20萬市民的私有財產受到侵犯，3000多從業人員的勞動機會被剝奪?？梢?，由于各種原因，公共政策可能出現背離公民權利和公共利益的情況，如：以權謀私的決策者，故意損害公民權利和公共利益；缺乏決策能力的低素質決策者，主觀上無意而事實上損害了公民權利和公共利益；受利益集團支配的決策者，為少數人的利益而損害公民權利和公共利益，所以，“凡生活受到某一項決策影響的人，就應該參與那些決策的制訂過程”。只有政府轉變決策理念，通過制度建設促進公民參與公共決策，才能實現公共決策的科學化和民主化。

三、培養公民參與公共決策的意識、態度和能力

民主政體是以完備的制度和廣泛而有效地公民參與為基礎的，因為“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策”。公民參與公共決策是民主政體的內在要求，也“只有在民主政治體制里，民意的表達、匯聚和綜合在公共政策中得到充分體現，公共政策代表社會公共利益，才成為政治體制存在和運行的內在需求”。因此，只有在公民積極參與的民主政體里才可能實現公共決策與公共利益的真正統一。

只有公民具有積極主動地參與公共決策的意識，又有參與的能力、途徑，才可能達到參與的目標，保證公共決策的民主性和科學性。美國著名政治學家阿爾蒙德認為，民主政治制度下的公民是自認為有參與能力并實際上能夠通過參與影響公共決策的人，他指出：“公民是指有能力部分參與管理政治系統的人。他對該政治系統的決策有影響……公民個人自認有這種能力的程度，具有重要意義?！笨梢姡訌姽駞⑴c意識教育，培育公民參與公共決策的能力是實現公民有序參與的基礎，也是擴大社會主義民主，從各個層次、各個領域擴大公民有序參與國家和社會管理的目標要求。

四、建立健全各種聽證會制度

聽證會是許多國家普遍采用的一種公民參與公共決策的制度。聽證會不僅可以使利益關系人有表達意見的機會，最廣泛地反映各相關利益主體即利益關系人的要求，而且能夠培養公民理性參與的精神和對話協商的能力，從而激發公民參與的愿望和要求，“因為，從長遠來說，民主的安全與穩定，歸根結蒂是依靠公民們自己有參與的內在愿望，而不能依靠任何外在的要求”。自聽證會制度引入我國公共決策過程以來，由于對誰主持聽證、誰選聽證代表、誰監督聽證代表等一系列基本問題的認識模糊，加上部分人或集團的惡意操縱，使聽證會時而成為強加意志的不聽不證的聽證會、時而成為結果與聽證過程完全不一致的聽而不證的聽證會、時而成為未曾聽證先有結果的不聽而證的聽證會，聽證會一定意義上成為“聽證秀”，從而使其遭遇嚴重的信任危機。

盡管聽證會制度在我國面臨信任危機，但誰也不能否認聽證制度對民主決策、科學決策的真正價值，因此，進一步完善各種聽證會制度，通過聽證會培養公民的公共精神和有效參與公共決策的意識與能力是當前面對的現實任務。從現實情況看，要通過建立健全聽證立法，規范聽證會的提出和啟動；完善聽證代表的選舉制度，使聽證代表具有廣泛的代表性；公開聽證內容、相關信息和程序；落實聽證結果對公共決策的影響力，走出“價格聽證會就是漲價發布會”之類的聽證陷阱；通過適當的政府干預重新確立聽證會的公信力，使聽證會不斷走向制度化、規范化、科學化，真正成為公共決策民主化的有效載體。

五、完善基層群眾自治制度

基層民主是中國特色社會主義民主的基礎內容，基層群眾自治制度是基層群眾依法直接行使民主權利，對基層公共事務實行自我管理、自我服務、自我監督的一種民主制度，是人民當家作主在基層的具體體現，主要包括村民自治、社區自治、職工代表大會等形式。

村民自治是我國農村基層群眾自治制度的典型形式，實踐證明，村民自治對提高廣大農民的參政熱情、民主意識等都起到非常積極的促進作用，但過分夸大這種作用也是不可取的，因為村民自治正面臨著一些問題，如大量農村青壯年勞動力轉移到城市，致使一些村莊村民會議和村民代表大會難以正常召開；普遍存在的賄選使部分農民對村委會和當選的代表缺乏足夠的信任；選舉形式化；家族觀念嚴重等，導致這些現象出現的原因是非常復雜的，但主要原因可歸納為兩個方面，一是村民自治規范化、制度化、程序化等方面確實有許多待完善的內容，二是農民的民主意識、參與熱情和參與能力都有待進一步提高。

社區自治是社區自我管理的一種民主制度，在我國社會轉型期，由于社會分層、居民來源復雜且流動性強、居民之間的信任感和道德責任感缺乏，提高社區凝聚力仍然是一個尚未解決的現實問題，加之社區委員會并沒有起到應有的作用，甚至有的社區委員會形同虛設，從而使社區自治一定程度上講只能是有名無實。

職工代表大會是企事業單位進行民主管理的基本組織形式，相對于村民自治和社區自治而言，職工代表大會產生的時間較早，在計劃經濟時代就已經成為廣大職工參與企事業單位管理的一種制度，具有制度健全、運作規范的特點。在我國實現了從計劃經濟向市場經濟的根本轉變后，職工代表大會起著平衡企事業單位利益與職工利益的作用，應該能在推進廠務公開、支持職工參與管理、維護職工合法權益等方面發揮更為積極的作用。

六、依托組織力量，培育公民社會

發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，是增強社會自治能力的必要手段。在我國，工會、共青團、婦聯等人民團體無疑是公民維護自身合法權益、參與社會管理的重要組織，它們一方面是黨和政府職能的延伸，另一方面又要反映群眾的呼聲和要求，具有雙重職能。與工會、共青團、婦聯等人民團體不同，民間團體、行業協會等非政府組織也是公民參與公共決策的重要載體，在廣州頒布禁令“禁止電動自行車上路”一案中，廣州自行車協會在維護公民權利方面發揮了重要作用就是一個有代表性的例證。公民社會是以公民為主體的社會，這種主體地位，在結果上體現為人民“當家作主”，在過程上體現為公民積極參與公共決策。公民社會的興起實質上是公民主體意識的普遍覺醒、參與公共決策成為公民生活需要的過程。“我們把公民社會當作是國家或政府系統，以及市場或企業系統之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域?！惫裆鐣楣窭姹磉_提供了又一新渠道，公民通過參加經濟、文化、教育、環保等各方面的組織，表達自己的利益要求，可以更有力地保障公民權利和公共利益。

七、規范和引導公民網絡參與

從民主發展的歷史可以清晰地看到，實現民主的技術與民主政治的發展存在密切關系，即民主的技術具有的工具性價值是不可低估的。因特網和各種局域網絡與廣播、電視、報紙等傳統媒體的重要區別就是前者實現了傳播權力的普及，使公民相信通過網絡可以真正使自己在參與方面有所作為。互聯網絡營造了一個平等參與、自愿協商的公共空間，在這里，人們之間的對話不受時間和空間的限制，不受身份、地位、權力、財產等因素的影響，真正實現了民主所要求的自由表達、平等對話和共同協商（以解決生活中面對的公共問題）。同時，網絡參與大大降低了公民參與公共決策的成本，使人們在家里、在工作單位而不用通過上訪、游行、罷工等方式就可以很方便地參與公共問題的討論和決策過程，從而為人們實現真正地參與提供了便利。但要期望讓網絡真正在民主建設中發揮積極的作用，必須予以適當的規范和引導，既要防止不利于實現民主的信息隨意散布，又要引導公眾的情緒。

注釋

①⑤⑥⑦［美］科恩：《論民主》，聶崇信等譯，商務印書館，1988年，第12、81、22、96、15、10、19頁。②［美］杰弗里?龐頓、彼得?吉爾：《政治學導論》，張定淮譯，社會科學文獻出版社，2003年，第314頁。③丁煌：《公共選擇理論的政策失敗論及其對我國政府管理的啟示》，《公共行政》2000年第3期。④彭昕：《我國體育行業協會及其自治權的經濟法分析》，《中國體育科技》2005年第4期。⑧［美］羅伯特?D?帕特南:《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社，2001年，第72頁。⑨［美］羅伯特?Ｂ?登哈特、珍妮特?Ｖ?登哈特：《新公共服務：服務而非掌舵》，《中國行政管理》2002年第10期。⑩趙成根：《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社，2000年，第105、168頁。［美］加布里埃爾?A?阿爾蒙德、西德尼?維伯：《公民文化》，華夏出版社，1989年，第282頁。俞可平：《中國公民社會的制度環境》，北京大學出版社，2006年，第2頁。

責任編輯：思齊