新農村建設中地方財政支持資金困境探討

王　韜　董安民　張進華

摘要：現階段，由于我國財力所限，根本無法為新農村建設提供足額支持，為保證新農村建設的財政資金需要，國家和地方財政有必要采取切實措施籌集專項資金。此外，欠發達地區財政資金效率低下也是制約其新農村建設的主要因素，因此必須強化地方財政職能，建立健全支持新農村建設的穩定增長機制，創新資金分配機制，提高資金的使用效率。

關鍵詞：新農村建設；地方財政支出；財政支農

中圖分類號：F832.39文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0051—03

現階段我國財力的限制使政府根本無法對新農村建設實行足額支持，尤其對地方財政來說大幅增加對農村的投入更是不現實。河南省財政支農資金“十五”期間總計為275億元，大約占該期間河南省財政支出的7.2％，遠遠不能滿足農業人口占70％的河南省進行新農村建設的需要。因此當前對于地方政府尤其是欠發達地區來說，新農村建設中地方財政支持資金總量少、效率低，無法滿足農村地區發展需要。

一、現行地方財政支持新農村建設

資金支出存在的問題公共財政理論認為，市場經濟下社會資源的主要配置手段是市場，不是政府。只有在“市場失靈”的領域，政府部門的介入才是必要的。“市場失靈”決定著公共財政存在的必要性。按照公共財政理論的要求，財政支農的領域應該是市場調節失靈、具有廣泛外部效應的領域，但是當前地方財政資金的使用沒有完全按照公共財政的要求，在合適的項目上配置合理資金數量，而是“撒胡椒面”，欲面面俱到，最后卻是重點不突出，效果不明顯，有限的財政資金沒有取得預期的效果。具體表現為以下幾個方面：

1.生產性支出比重過大，社會性支出比重明顯不足

財政支出應堅持以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，所以財政支出的重點應是公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施等方面。但從現實情況來看，政府官員并沒有完全領會公共財政的含義，依舊用投資型財政的觀點指導財政實際活動。由于財政經費緊張，地方官員一般更愿意進行投資直接發展經濟，地方官員普遍認為只有經濟發展了，才能有錢改善農村公共服務，提高農民福利水平，經濟發展在前，社會效應在后。在此定勢思維下，資金一如既往地投向經濟發展領域，日益擴大的公共服務需求始終得不到滿足。

從圖1可以看出，“十五”期間，河南省支農支出中，生產性支出占總支出的80％左右，社會性支出比重較低。這種財政支農結構已經偏離了財政的保障作用。由于資金更多地投向了經濟發展領域，導致貧富差距擴大，農村地區社會保障缺失，影響了河南農村地區經濟、社會和環境的協調發展。

2.大江大河治理投入過多，小型水利建設嚴重落后

近年來，財政對大江大河治理的投入比較多，但對小流域治理以及中小型水利設施建設的投入不夠。大江大河治理對保護人民生命財產安全十分必要，但真正與人民生產生活息息相關的是農田水利設施以及鄉鎮排澇排旱等小型水利設施。要改善農村生產條件，調整農業生產結構，就必須將水利設施投入重點放到小型水利工程上，放到農民迫切需求、能切實改善農民生產生活條件的小型灌溉以及排水溝渠等建設上。

目前，河南省的水利投入更多地注重大江大河的投入和大型水利設施的投入，忽視了小型水利設施建設，尤其是公共性較強又與農民生產直接相關的灌溉排水設施。“十五”期間，河南省水利設施相關支出主要用于：一是大規模的河道整治，共完成河道整治307.98公里，新建或加固各類堤防長度260公里；二是加快水庫工程建設，增加總庫容1.9億立方米、興利庫容0.23億立方米、灌溉面積47.65萬畝、供水能力0.993億立方米；三是發展河南省的19個大型灌區、65個年度續建配套節水改造項目以及國家級和省級的節水灌溉項目。從整體投入來看，直接用于與農民息息相關的小型水利設施的投入比率低于大江大河和大型灌溉設施的投入比率。

3.財政支農規模增長乏力

2001年以來，河南省的財政支農規模一直在增加，但是與總的財政支出規模來比，支農所占比例一直維持在7％左右，處于較低的水平。這說明河南省的支農資金規模增長乏力，與農業發展和農民生活不斷增長的對地方性公共產品的需求產生了巨大的矛盾。作為農業主產區的河南省來說，支農資金的匱乏容易導致在新農村建設中，地方政府挪用支持新農村建設資金的現象，影響河南省新農村建設的效果，導致農村公共產品供給匱乏，農民生存保障水平低，發展能力差。

4.財政供養人員比例過高，阻礙新農村建設的健康發展

雖然河南省財政支農資金的規模逐年增長，但是相關財政供養人員的規模過大，導致財政支農資金使用效率不高，難以促進河南省新農村建設的發展。2005年，河南省財政供養人數為311.45萬人，財政供養系數為30。并且，省、市、縣的財政收入和財政供養人數呈反比，如在當前的分稅制下河南省縣市級的財政收入較低，但是基層工作人員數目較高，就導致了河南省部分縣市的相關行政管理支出占相關縣市財政總支出的50％以上。這種財政供養人數模式和管理制度，導致支農資金的支出更多地用于人員經費和行政管理費用，難以滿足新農村建設的技術、資金等資源的投入需求。

河南省溫縣農技推廣人員總計僅56人，縣財政每年僅投入4.1萬元資金，辦公經費每人每年只有800元，相比于廣大農民對農業科學技術的迫切要求，這點資金簡直是杯水車薪。由于資金較少，廣大基層科技推廣人員大多遠離了自己的崗位，影響了當地農業的良性發展。多年來，科研經費的不足造成農技推廣和服務網絡出現“線斷、網破、人散”局面。

20世紀90年代由于缺乏支持投入，一些地方政府甚至在某種程度上放棄對農業技術推廣工作的組織和扶持，對基層農業技術推廣機構實行“脫鉤”、“斷奶”的政策，致使農業技術推廣體系出現了“網破、線斷、人散”的危局，嚴重阻礙了農業科研成果在農村的推廣，導致技術指導失靈，技術交流落空，實用技術的推廣不到位。

二、地方財政支持新農村建設

資金支出存在問題的根源通過對地方財政支持新農村建設資金支出結構的分析，我們發現，地方財政支持新農村建設資金支出結構中存在問題的原因有以下幾個方面：

1.沒有按照公共財政理論的要求，界定地方財政支持新農村建設支出范圍

現行的農業財政支出體制是在計劃經濟體制下形成并延續下來的，雖然它在原有體制下，對促進社會經濟各項事業的發展發揮了積極作用，但隨著社會的不斷發展，現行的農業財政支出超出了政府職能范圍，已不符合公共財政理論的要求。

農業保險、農業生態環境建設以及農業科技培訓等，都是目前無法靠市場手段得到較大發展的市場失靈領域。如科技培訓、農業科技培訓對農民來說非常需要，但由于缺乏直接利益，農民一般不愿意自己出錢參加農業技術培訓。要提高農民的農業科技知識，就必須通過政府搞“科技下鄉”等多種公益活動讓農民增長農業科技知識，而這些公益活動需要地方政府的大力財政支持。因此政府必須按照公共財政理論的要求界定支農范圍。

2.缺乏地方財政支農資金的統籌安排

現行農業財政支農資金在分配過程中表現出預算編制和預算執行的隨意性，地方政府是按照立項目的方式撥付資金，項目的確立具有很大的主觀性，同時項目的審批過程缺乏客觀的評審，人為主觀因素較重，造成地方政府分配資金時的隨意性，財政支農資金的應用缺乏統一安排。

3.地方財政支農資金缺乏科學的分配方法

傳統的分配方式沒有很好地確定支農的重點，而是面面俱到。多年來地方政府分配資金方式，不是按照項目的“重要性”而是按照項目的“傳統性”進行的。所謂“傳統性”是說一個項目往年所得資金的多少，對今年資金分配具有決定性的影響。傳統的分配方式固化了財政支農資金的分配，阻礙了農民快速增收的步伐。

由于對資金缺乏統籌安排，地方政府分配資金缺乏科學的方法，而且“傳統性”的“基數加增長”分配方式固化了財政資金在部門之間的分配格局，制約了經濟結構和社會事業發展布局的調整。不但削弱了有限財政資金的使用效率，而且嚴重影響著農民收入的提高和生活質量的改善。

4地方財政支農資金的使用監督不嚴格

目前財政監督弱化的現象比較普遍，而對支出監督的弱化尤為突出，主要是支出監督流于形式，缺乏應有的力度，對支出中存在的問題缺乏相應的處罰措施，影響了財政監督應有的權威性和有效性，從而影響到財政資金發揮應有的效益。此外，《預算法實施條例》的執行情況不太理想，依法理財、依法進行支出預算管理的氛圍還沒有完全形成。

財政資金從撥付到使用，涉及到不同層次的單位，本身監督起來就很復雜，又加上監督人員與資金使用單位同屬一個系統或轄區，人情方面的因素就加重了監督弱化的程度。對財政支農資金在支出和使用過程中的監督而言，不是發現不了問題，而是發現出來的問題不能得到及時、有效的解決。

三、改善地方財政支出，完善地方財政

支持新農村建設機制的對策當前地方財政支持新農村建設的各種問題是多種因素綜合作用的集中表現，因此需要從多個方面綜合完善地方財政支持新農村建設機制。

1.建立健全地方財政支持新農村建設資金穩定增長機制

目前各地財政收入總量基本都處于高速增長階段，現有的財力狀況顯示建立財政支農資金穩定增長機制已經具備條件。因此，要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，盡快提高地方財政支出用于農業農村的比重。具體來說，財政用于“三農”的投入增長要高于財政總收人的增長幅度，每一年的財政支農資金增量要高于上年，切實保證財政對農業資金投人的穩定增長，同時積極探索利用補助、貼息、保險、擔保等手段，鼓勵和引導社會各方面資金增加對農業投入。

2.合理確定資金分類，整合地方財政支持新農村建設資金

在適當歸并資金分類的基礎上，對現有地方財政支持新農村建設資金進行整合。整合支農資金，主要是通過調整機構和職能實現農業資金整合。按照“減少交叉、強化協調、適應市場、增加服務”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能交叉，建立能夠對新農村建設進行靈活、有效整體調控的管理體制，有效解決農業農村運行機制各環節相互脫節的問題，構建相對集中、便于協調、高效靈活的機制配置政府支農資源。

3.創新資金分配機制，調整財政支農方式

為保證資金分配的公平、合理和高效，首先在支農方式上，要盡量增加直接補貼農民的資金數量和種類的制度和措施，包括糧食直補、良種補貼、農機補貼、退耕還林糧食和現金補貼、森林生態效益補償、農村義務教育“兩免一補”等，提高農民直接受益程度、進而不斷提高資金使用效益和政策效應。其次在支付方式上要盡量減少中間環節，節約運行成本，保證資金的安全。最后積極引導其他主體增加農業投入，促進資金流向農業領域。如“民辦公助”小型農田水利建設，采取貼息、資助農業保險等方式支持農業產業化等。

總之，必須正確處理政府與市場、國家與農民、財政與其他經濟運行主體的關系，積極創新地方財政支持新農村建設的資金分配機制，發揮財政資金的引導激勵作用。

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