建國以來農民非農化途徑考察

漆向東

摘要：農民非農化是現代經濟結構和社會結構變遷的必然趨勢，是世界各國工業化城鎮化過程中的普遍規律。改革以前，政府為配合實施重工業發展戰略基本上限制和禁止農民非農化流動，只有少量農民通過轉變身份等途徑實現非農化；改革以后，隨著戶籍管理制度的松動和允許勞動力流動政策的出臺，農民通過“農轉非”、棄農經商、進入城鎮二三產業等途徑實現非農化。政府要繼續深化各項改革，實行有利于推進農民非農化的政策和措施。

關鍵詞：中國；農民非農化；途徑；考察

中圖分類號：C912.8文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0122—03

農民非農化是現代經濟結構和社會結構變遷的必然趨勢，是世界各國工業化城鎮化過程中的普遍規律。從建國后到改革前，農民非農化途徑主要通過轉變身份來實現。改革以后，隨著國家對農民流動政策的逐步放松，農民非農化途徑逐步過渡到主要通過轉變職業來實現。由于我國需要轉移到非農產業就業的農村剩余勞動力規模巨大，因而本文就建國以來農民非農化途徑展開分析和考察，以期為進一步的農民非農化轉移提供有價值的參考借鑒和理論思路。

一、通過轉變身份實現非農化

按照劉易斯模型所描述的國家工業化路徑，發展中國家普遍存在著“二元經濟”現象，即城市中先進的現代制造業部門和農村中落后的傳統種植業部門并存。前者以實現利潤最大化為原則，根據勞動力的邊際產出決定勞動者的工資水平；后者由于生產力水平較低和不存在生產要素配置比率的自由選擇，并不按照農民的邊際產品決定其收入，而是根據平均產品的分配原則分配勞動者收入。由于農業勞動的邊際產品是遞減的，農業生產又不以利潤最大化為原則，邊際產品為零或負數的農業勞動力仍可繼續留在農業生產中。大多數發展中國家都存在著幾乎可以無限供給的邊際產品為零的剩余勞動力。國家工業化程度的提高可以通過現代制造業部門的擴張以吸收傳統部門中的剩余勞動力來實現。這里劉易斯模型是以市場經濟中的統一勞動力市場和城鄉勞動力的自由流動為基礎的。

就我國而言，改革以前，國家實行禁止農民流動的政策。建國后我國為了加速實現工業化，國家通過計劃配置資源的手段實現重工業偏向的發展戰略。在這種戰略思想指導下，我國選擇了嚴格的城鄉隔絕政策和廣泛的集體就業制度，利用農民與集體經濟制度下的土地自然結合的特征，嚴格控制農村勞動力流向城市。在這種情況下，農民的非農化進程受到嚴重阻礙。大規模的城鄉勞動力轉移基本上沒有發生過，城鄉人口分布比例長期保持穩定，農村勞動力平均占到總勞動人口的80%左右。農民非農化只是少量地通過轉變身份來實現，如某一時期的城市招工招干、參軍提干轉干和高校招生畢業后進入城市非農產業等。以城市招工為例，1958—1961年國家因大規模的基本建設需要從農業中大量招收臨時工，引起這一時期農業勞動力比例的大幅度下降（農業勞動力占全社會勞動力的百分比為1957年81.2%，1958年58.2%，1959年62.2%，1960年65.8%，1961年77.2%）。但不久這些勞動力就因城市就業壓力而陸續遣返農村，20世紀60年代早期共遣返各類農村臨時工約2000萬人左右。［1］再以農民子弟考學這種“鯉魚跳龍門”式的非農化途徑為例，據統計，從1977年全國恢復高考制度至2001年，全國有1163.85萬農村人口實現了非農化，這相對于8億農村人口而言只占很小的比例。［2］

另外，建立在舊中國爛攤子上的雖較完整但又相對脆弱的工業體系，由于政治等原因未能出現工業的持續大發展，因而無力大量吸收農業剩余勞動力。據估計，自1952—1979年，工業平均每年向農村招工90萬人。28年中，工業共吸收2520萬農業勞動力，同期工業勞動力由1246萬人增加到5340萬人，凈增加4094萬人，其中從農村招工占61%。但相對而言，這一時期工業從農村吸收的勞動力，在其增加的勞動力中比重還是比較大的。［3］

二、通過轉變職業實現非農化

通過轉變職業實現非農化主要是改革以后的農民流動，包括離土不離鄉的就地非農化模式和離土又離鄉的異地轉

移模式。具體途徑和形式主要是棄農經商和亦工亦農的農民工。

實際上，早在改革以前的1975—1979年間，通過轉變職業的就地非農化模式就已產生。其間我國農業勞動力的人數開始出現停滯和下降的趨勢，這是因為，一方面，隨著農村政策的放寬和各種承包制形式的出現，勞動者的積極性空前高漲，勞動生產率大幅提高，勞動力的隱性剩余顯性化，農業勞動力紛紛從種植業向流通領域和其他服務業部門轉移；另一方面，地方工業基本建設速度的加快，尤其是社辦和村辦工業出現新的發展勢頭，為農業勞動力的轉移帶來了新的就業空間。1975年，村辦工業產值在農村副業中只占6.4%，1976年上升到9.1%，1979年又上升到12.2%。［4］

1979年以后，棄農經商和流動農民工成為農民非農化的主要途徑。棄農經商作為農民非農化的一條重要途徑具有以下兩個重要特征：一是棄農經商者幾乎完全脫離了農業勞動，放棄了土地經營權，他們更傾向于較長時期地居留在城市，其市民化傾向更加明顯；二是能夠棄農經商者往往具有一技之長，或擁有資金和知識，能夠適應城市的就業崗位需要，有較穩定的收入，因而能夠在城市立足和定居。棄農經商者的原始身份雖是農民，但他們職業身份卻以城市個體經營者、私營企業主和雇員出現，是最有可能長期居留城市并實現“農轉非”的農民特殊精英群體。因而，以棄農經商形式實現職業轉變成為農民非農化的重要途徑。

至于流動農民工，20世紀80年代主要是就地就近的非農化轉移。由于國家在80年代初、中期采取了一系列扶持能有效吸納農村勞動力的鄉鎮企業的發展和允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶等有利于勞動力轉移的政策措施，引起了農村非農產業特別是鄉鎮企業的加速發展，使之成為吸納農村勞動力的主渠道。從1984年到1988年，鄉鎮企業吸納的農村勞動力由5208萬人增加到9545萬人，平均每年增加1084萬人，年均遞增16.4%。全國鄉鎮企業職工人數接近全民所有制單位職工人數（9984萬人）。［5］到了90年代，隨著鄉鎮企業吸納農村勞動力主渠道地位的不斷下降，農村勞動力又開辟了大規模跨地區流動轉移新模式，相當一部分農民流向城市和經濟發達地區，涌起了一浪高過一浪的“民工潮”。農村勞動力流動就業的由1988年的約2000萬人，增加到2000年的大約7800萬人左右。［6］當然，從統計數字上看，這里的流動農民工應當包括了以棄農經商途徑進行非農轉移的農民。

21世紀初，農民非農化途徑呈現多元化態勢。從轉移的區域途徑看，既有因農村產業結構調整所導致的農村二、三產業發展特別是農業產業化發展對農業勞動力的吸收而引起的就近轉移，又有大批農業勞動力進入城市二、三產業的大規模跨地區轉移。隨著國際勞務合作的開展，還有一部分農村勞動力跨出國門向國外轉移，主要流向勞動力需求較大的韓國、日本、中東及東南亞地區。以勞務國外輸出為例，2002年底，到國外打工者占整個外出勞動力的1.2%。截至2006年4月底，我國累計派出各類勞務人員357.4萬人。［7］另據不完全統計，2006年，我國農村勞動力流動轉移總規模達2億人左右。

三、通過轉變戶口實現非農化

一般的戶籍管理制度的國家職能是方便政府對居民的基本狀況進行登記與管理，以提供人口信息、證明民事關系和滿足維護社會治安之需。但我國1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》卻以服務于國家重工業優先發展戰略為宗旨，通過采取限制農村勞動力流動等辦法來保證市民就業和城市經濟發展，帶有強烈的計劃經濟國家直接管理生產要素流動與資源配置的色彩。

不僅如此，戶籍還象一堵無形的墻，把社會分割成農村和城市兩個互不直接聯系的二元社會，把社會人口分成農村人和城市人兩個帶有鮮明等級色彩的社會群體。戶籍帶有深深的身份烙印，規定擁有城市戶口和農村戶口的人享受不同的物質待遇；戶籍被打上世襲的烙印，農民子弟除考學、參軍提干等途徑外，絕大多數都要承襲父母的農村戶籍。戶籍制度將農村勞動力排除在城鎮非農領域的就業范圍之外，即使如前述20世紀50—70年代發生少量城市工業向農村招工的農民非農化事件，農民也最多只能以“合同工”、“臨時工”的形式進入工廠，20世紀60年代出現的農村被招民工因城市就業壓力被陸續遣返回原籍也即是明證。可見，戶籍制度成為農民非農化的嚴重障礙。

1984年國家發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定：“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在集鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業戶口。糧食部門要做好加價糧油供應工作，可發給《加價糧油供應證》。地方政府要為他們建房、買房提供方便……”此后，便出現了一種介于農村戶口與城市戶口之間的非農業戶口——“自理口糧戶口”。

1992年以后，各地出現了形形色色的戶籍制度改革辦法。如上海出臺了《關于外地投資浦東新區申請上海常住戶口的實施細則》，規定投資總額和注冊資金各在500萬元以上，開業滿兩年、經濟效益顯著的企業，可申請五個本市常住戶口指標。隨后各地紛紛出現了以集資名義而實行的“藍印戶口”或“綠皮戶口”等地方性的城鎮戶口，并逐步演變為以集資和收取城市增容費等名義下的“賣戶口”現象。戶口成為地方政府可控制的經濟資源，農民非農化的門檻依然很高。盡管如此，長期封凍的戶籍制度畢竟開始解凍，一部分致富農民和長期進城務工農民辦理了“農轉非”手續，通過轉變戶口實現了非農化轉移。

毋庸置疑，近幾年來，戶籍制度改革的松動和各地根據當地情況進行的試點，為農民非農化提供了現實可能的途徑。但總體來看，戶籍制度改革步履艱難。戶籍制度基本上仍沿襲舊的戶口管理功能，成為限制勞動力流動的工具。戶口仍具有世襲性、歧視性和個人某些福利待遇差別方面的黏性，這些帶來農民非農化過程中的一系列困難和問題，是當前大量農民工不能完全融入城市社會、形成聚集在城市周圍的第三元社會［8］和成為社會弱勢群體的根本原因。

四、政策建議

結合上述考察，為加快我國農村剩余勞動力進一步實現非農化順利轉移，實現勞動力資源的優化配置，特提出如下政策建議：

1.繼續深化戶籍制度改革，創立城鄉一體化戶籍制度，逐步消解影響農民非農化進程的制度和政策性障礙。現行戶籍制度是固化城鄉二元結構的原發性政策障礙，它人為地造成城鄉對立、城鄉分割及城鄉居民在就業、就學、就醫和其他生活待遇方面事實上的不平等，人為地造成城鄉居民的身份歧視，并有可能誘發導致城鄉斷裂的危機［9］。今后，戶籍制度改革的方向是：建立有利于城鄉勞動力自由流動的一元化戶口管理制度，取消農業與非農業戶口的性質劃分，按居民的實際居住地統一進行戶口登記，并將人口流動管理逐步由以戶籍管理為主過渡到以身份證管理為主。

2.改革城鄉分離的就業制度，建立城鄉統一的就業制度。首先是改革城市不合理的用工制度，廢除城市對外來農民工在職業和工種選擇等方面的不合理規定，建立城鄉勞動者平等的用工制度和城鄉統一的勞動力市場，形成供需雙方通過勞動力市場雙向自由選擇的勞動力公平錄用與擇業機制，實現勞動力資源的合理高效配置。其次是實行有利于促進農村勞動力在當地就業和跨區域流動就業相結合的制度和政策。

3.進一步加大對轉移農民的培訓力度。目前農民非農轉移中的職前培訓是薄弱環節。對此，國家應就培訓主體、培訓內容、培訓形式、培訓費用等方面作出安排。今后，對農民的非農轉移都應實現“先培訓、后就業”。

4.建立農民工子女的就學制度。根據農民工子女隨父母非農轉移中普遍存在“就學難”的實際情況，建議由勞務輸入地政府建立專屬的農民工子女就讀學校。此外，勞務輸入地的各類公辦和私立學校都應當在當地教育主管部門的統一調控下本著公平對待、擇優錄用的原則，向農民工子女敞開大門，使農民工子女和市民子女一樣都能夠享受到城市優勢教育資源。

5.逐步建立健全轉移農民的社會保障制度。轉移農民社會保障制度的缺失是中國農民非農化曲折進程中又一道門檻。這將加大農民非農化的轉移成本和轉移風險，也是對轉移農民身份歧視和社會不公的主要表現之一。今后要在養老保險、失業保險、醫療保險和工傷保險等制度安排方面應參照城市居民的做法逐步予以落實。

6.繼續深化土地制度改革，賦予農民土地以物權。在當前轉移農民社會保障制度不夠健全的情況下，土地被大多數農民視為人生最后的保障和退路。但是千百年來農民一直苦苦追求“耕者有其田”的土地在當今經濟轉型期已成了“用之低效、棄之可惜”的包袱。為此，土地制度改革的方向應當順應我國建立社會主義市場經濟體制的目標取向，在農地集體所有制背景下，按照《物權法》的宗旨和要求，賦予農民以穩定的地權和永久承包權，使農民擁有實際上的土地物權，這樣農民就能夠以土地物權的產權邊界對農地資源優化配置，依法進行土地出讓、出租、繼承和抵押，進入土地使用權交易市場和城鎮建設用地市場，從而有利于盤活土地存量資產和經營規模，提高土地利用效率，最終有利于真正保護農民利益和推進農民非農化進程。

參考文獻

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［5］劉江.21世紀初的中國農業發展戰略［M］.北京：中國農業出版社，2000.592.

［6］十屆人大一次會議《政府工作報告》學習問答［Z］.北京：中國言實出版社，2003.180.

［7］劉懷廉.勞務經濟［M］.鄭州：河南人民出版社，2006.153.

［8］李強.農民工與中國社會分層［M］.北京：社會科學文獻出版社，2004.387.

［9］李培林.農民工——中國進城農民工的經濟社會分析［M］.北京：社會科學文獻出版社，2003.157.

責任編輯：隨園