公共政策執行自由裁量權的倫理困境及其制約機制

陳洪連

摘要：公共政策的執行離不開自由裁量權，但公共政策執行過程中的自由裁量權是一把雙刃劍，其正當行使能產生積極效應，不當行使則會帶來消極影響。因此，必須對公共政策執行自由裁量權予以必要的制度約束，在行使自由裁量權時堅持合法性、合理性、應急性原則，同時構建完備的倫理制約機制。

關鍵詞：公共政策；自由裁量權；倫理困境；倫理制約

中圖分類號：B82文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0129—03

在公共政策執行過程中，由于公共政策內容的普遍性與執行環境的特殊性、公共政策的原則性與靈活性之間的矛盾，使得公共政策執行主體在依法行政的前提下，需要行使一定的自由裁量權，根據具體環境做出適當的政策調整。公共政策的執行離不開自由裁量權，但如果對自由裁量權缺乏有效的制度約束，政策執行過程中的自由裁量權就有可能被濫用，從而導致政策執行的扭曲和政策目標的落空。因此，為保證公共政策目標的實現，必須采取措施對自由裁量權進行監控，促使政策執行主體正當合理地行使自由裁量權。

一、公共政策執行：自由裁量權何以必要

自由裁量權是行政權力的一項重要內容，也是行政機關在行政執法中最廣泛、最經常運用的一種權力。本文所論述的公共政策執行自由裁量權，屬于行政自由裁量權在公共政策執行領域的適用。

何為自由裁量權？16世紀英國的一位大法官指出：“自由裁量權意味著，根據合理和公正的原則做某事，而不是根據個人的意見做某事，自由裁量權不應是專橫的、含糊不清的、捉摸不定的權力，而應是法定的、遵循一定規范的權力。”① 美國《布萊克法律詞典》對自由裁量權的解釋是：“在特定情況下依照職權以適當和公正的方式做出行為的權力。”②王名揚先生在《美國行政法》中的定義是：“行政自由裁量權指行政機關對于做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進行選擇，根據行政機關的判斷采取某種行動，或不采取行動。行政機關自由選擇的范圍不限于決定的內容，也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內。”③ 也有人認為：“行政自由裁量權是法律授予的在某種情況下依據自己的判斷力和道德心，而不是依據他人的判斷力或道德心而做出的公務行為的權力。”④本文認為，自由裁量權是指行政主體在沒有法律法規明確規定的情況下，根據法律法規所確定的原則、目的、精神、范圍和幅度，在實施具體行政行為的過程中基于客觀實際情況，通過主觀的合理判斷而做出靈活選擇的權力。據此，本文將公共政策執行自由裁量權界定為：公共政策執行主體在沒有法律法規明確規定的情況下，為實現對國家事務和社會公共事務的管理，根據法律法規所確定的原則、目的、精神、范圍和幅度，結合公共政策執行的具體情況，在執行公共政策過程中做出具體靈活處理的權力。

在行政管理過程中，行政自由裁量權不可或缺。同樣，公共政策的執行作為行政管理的重要活動，它主要依靠行政機構運行，是行政主體運用行政權力，通過實施管理行為實現政策目標的過程，所以自由裁量權在公共政策執行過程中也是必不可少的。

第一，現代公共政策領域的拓展，使自由裁量權成為公共政策執行的題中應有之義。在瞬息萬變、日益復雜的現代社會，政府社會事務的管理職能和范圍不斷膨脹和擴大，需要公共政策解決的社會問題愈來愈多。現代公共政策的范圍不再僅僅局限于國防和外交，而是滲透到生產、生活、社會福利、教育文化等各個領域。同時，現代公共政策的專業性、技術性不斷增強，公共政策主體不可能制定出包羅萬象的、周密的公共政策來滿足各個方面的需要。而且，即使有相應的政策存在，也不可能對執行過程的每一環節甚至所遇到的突發情況做出事無巨細、詳盡無遺的全面規范。因此，在公共政策的執行過程中，面對層出不窮的復雜問題，公共政策的執行主體需要運用自由裁量權，做出一些原則性的規定，籌劃可供選擇的措施和政策執行的幅度，靈活機動地因人因事做出更有成效的行為，最大限度地實現公共政策效益。

第二，效率是公共政策執行的價值追求，公共政策執行自由裁量權是提高公共政策效率的現實需要。為了保證公共政策得到快速有效的執行，客觀上需要為公共政策的運行設置一個自由裁量的空間。為了避免公共政策執行主體在復雜多變、千差萬別的社會問題面前束手無策、久拖不決、效率低下，只有授予其一定的靈活處理事務的權力，才能抓住時機，果斷行事，及時決斷，提高政策效率和效益，以保持各種社會階層之間關系的和諧與社會活動的正常開展。

第三，有些公共政策本身的規定具有模糊性，需要運用自由裁量權做出調整和修正。在大量的公共政策用語和內容中，語言是公共政策的載體和表現形式。但是由于語言自身的局限性導致了一些公共政策在具體的執行過程中面臨無所適從的障礙。政策用語本身存在的模糊性，尤其是某些公共政策只能做出原則性規定而無法量化，導致政策規則的歧義和沖突。同時，公共政策具有抽象性、概括性特征，使公共政策的執行主體在具體的執行過程中，需要根據客觀情況適用相應的政策條款，并對政策的某些條款進行合理擴充或者限制解釋。

第四，保持公共政策的穩定性和連續性，需要公共政策執行的自由裁量權。公共政策不能朝令夕改，變幻無常，否則“民無所措手足”。當公共政策執行面臨突發事件和新的矛盾，既不能適用廢止的舊政策，也不能及時制定恰當的新政策，從而出現“政策空白”時，這時保持政策執行的適度彈性，按照公共政策的基本精神靈活處理社會問題，就成為最佳選擇。“為了促進政策執行者靈活機動地因人因事做出更有成效管理的重要方法即是使其有足夠的彈性，以適應社會發展對公共政策的寬嚴、張馳的不同需要。”⑤惟其如此，才能保證政策執行的穩定性和連續性，維護公共政策的權威性。

二、公共政策執行自由裁量權的倫理困境

自由裁量權的存在創設了公共政策執行適度的彈性空間，賦予政策執行者在執行政策時有一定的選擇權，這種“選擇權”有利于調動政策執行主體的主觀能動性，及時解決社會公共問題。但是，自由裁量權必須在法律明示授權或消極默許的范圍內行使，一旦超出這個范圍的限制就屬于越權，從而導致越權無效的法律后果，破壞政策的合法性；而自由裁量權虛置缺位，則會導致公共政策功能的萎縮和效用的失靈。

盡管政策執行的復雜性和變動性決定了政策執行自由裁量權的必要性，但長期以來政府自由裁量的領域和幅度過大，為政策執行主體權力的膨脹提供了廣闊空間，容易對公民權利造成損害。在市場經濟條件下，公共政策執行過程中自由裁量權的濫用，對市場主體的不利影響顯而易見，嚴重阻礙了市場經濟的健康發展。為規避市場風險，人們不愿進行長期投資，轉向尋求權力的保護，于是向政府權力“尋租”的激勵增大；而政府出于對自身利益的考慮，趨向于不斷運用權力進行“政治創租”和“政治抽租”。⑥其主要危害在于“不僅使生產經營者提高經濟效率的動力消失，而且還極易導致整個經濟的資源大量地耗費于尋租活動，并且通過賄賂和宗派活動增大經濟中的交易費用”⑦ ，從而直接造成公共福利總量減少，極大地損害了普通社會成員尤其是弱勢群體的基本福利。

公共政策執行過程中的自由裁量權是一把雙刃劍，其正當行使能產生積極效應，不當行使則會帶來消極影響。一方面，公共政策執行自由裁量權的正當行使，能夠促使政策執行主體審時度勢、靈活機動地處理問題，提高公共政策執行效率，順利實行公共政策目標；另一方面，公共政策執行自由裁量權由于允許一定的自由度和彈性空間，容易攙雜政策執行主體的個人判斷和私人情感，導致濫用職權、謀取私利、拖延履行法定職責等行為的發生，從而給行政相對人的合法權益造成侵害。因此，公共政策執行主體行使自由裁量權時，必須受到自由裁量權原則和相應倫理機制的制約。

三、公共政策執行自由裁量權的基本原則

在公共政策執行過程中，自由裁量權不應該無限制地擴張和膨脹。“絕對的權力導致絕對的腐敗”，不加限制的自由裁量權，有可能演變為權力的濫用、甚至蛻變為腐敗的溫床。因此，對包括自由裁量權在內的任何權力都應該予以必要的限制。政策執行者必須在合法性、合理性、應急性等原則的要求下，嚴格遵循政策的精神實質，堅持從實際出發，通過合理有效地運用行政自由裁量權，采取靈活多樣的方式方法，使政策目標得到有效的實現。

公共政策執行自由裁量權應符合合法性原則的要求。即公共政策執行主體按照法定的授權、形式和程序實施公共政策，并對其執行行為承擔相應的法律責任。這可以從符合政策規范的目的和正確理解政策規范原意兩個方面來理解。公共政策執行自由裁量權必須符合政策規范的目的，不得為達到某種企圖而故意偏離公共政策的目的；不得違背已有的規范性文件對公共政策的規定，背離公共政策合法性與正當性的要求。

公共政策執行自由裁量權要符合合理性原則的要求。即公共政策執行主體所實施的行為必須適度、公正，必須符合公共政策的意圖和精神，給予正當和適當的考慮。公共政策執行中自由裁量權的行使，必須從社會公平正義的價值觀出發，充分考慮行為的原因、性質、情節和后果，必須考慮相關因素，不得偏向一方或忽略某些應該考慮的因素和情況，亦不得考慮不相關的因素，不得在執行過程中攙雜個人情感而濫用職權。公共政策執行自由裁量權的行使，應當符合公共政策規范的精神和價值目標，符合公認的基本原則，不得作任意擴大或縮小的解釋。

公共政策執行自由裁量權必須符合應急性原則的要求。行政應急性原則是行政合法性、合理性原則的重要補充，即在“必要”情況下為了國家利益和社會公共利益，為了迅速處理突發事件并減少損失，政府在執行公共政策過程中，可以運用緊急權力，采取各種有效措施，包括采取必要的對個別人正當權力和利益帶來某些限制和影響的措施來應對緊急情況。

因此，在公共政策執行過程中行使自由裁量權，必須符合現實性、程序性、適當性的要求，做到合法、合理、公正、有效，防止行政專橫和權力濫用。

四、公共政策執行自由裁量權的倫理制約機制

為保證公共政策執行過程中的自由裁量權能被正當行使，必須在依法行政、加強制度約束的前提下，同時加強對自由裁量權的倫理約束。只有使法律規制與道德約束形成合力，才能使公共政策執行自由裁量權真正發揮積極作用，避免政策執行的扭曲和政策目標的落空。

第一，建立公共政策執行自由裁量權責任追究制度。公共政策主體必須明確自身的責任意識，執行政策以身作則，嚴格要求，符合政策的價值原則。“經法定程序進入行政體系中的公職人員，一經確立行政職務關系，必須履行職務，不失職；必須遵循權限，不越權；必須符合法定目標，不濫用職權；必須合理使用自由裁量權，避免行政失當。”⑧對于政策執行人員，必須建立與職位、職務、職權相一致的公共政策執行責任追究制度。另外，要采取“嚴格考核，賞罰分明”的問責機制，減少、避免和糾正政策執行中的種種機會主義行為，提高公共政策執行的效率與質量。為此，公共政策執行必須做到原則性和靈活性的統一，政策執行原則性規定了政策執行的政治責任、法律責任、道德責任和人格責任，政策執行靈活性規定了行使自由裁量權的空間和彈性，靈活性要受制于原則性的統領，因此，建立公共政策執行責任制可以有效防止自由裁量權的濫用。

第二，加強對政策執行自由裁量權的倫理監督。由于公共政策執行主體有可能濫用自由裁量權謀取私利，進行腐敗，因此，需要加強對自由裁量權的倫理監督。公共政策是以公共利益為出發點和歸宿的，政策執行的過程也是圍繞著實現和增進公共利益的價值取向而展開的，政策執行主體行使自由裁量權必需基于公共利益的考量。另外，對自由裁量權實施倫理監督的有效方式是政策執行公開化、民主化、透明化，讓公民參與到政策執行的過程中，有效監督政策執行者，用公民權利約束政策執行者自由裁量權的運作，防止自由裁量權的濫用，從而最大限度地避免政策執行的偏差和扭曲。

第三，提升公共政策執行主體的行政道德信念，合法有效地運用自由裁量權。在公共政策執行過程中，政策執行主體由于自身的態度、素質和能力等原因，政策執行自由裁量權往往不能被正當行使。因此，政府在選聘公務員時，要加強人事制度的改革，培養和造就一支政治思想好、業務能力強、政策水平高的公務員隊伍，從而增強公共政策執行行為的理性化、民主化程度，保證公共政策的落實。在政治社會化過程中，政策執行主體可以通過實踐，提高其理論水平和專業水平，為政策執行自由裁量權的正當行使奠定基礎。同時，開展對政策執行主體的倫理培訓活動，強化職業道德，提高自律精神，規范執行行為，使其具備較高的思想政治覺悟和全局觀念，這有助于減少和克服公共政策執行過程中濫用自由裁量權謀取私利、瀆職腐敗等行為，從而最大程度地實現公共政策的目標。

注釋

①［英］納德?施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1996年，第566—568頁。②轉引自毛光烈：《試論行政合理性原則對行政自由裁量權的控制》，《汕頭大學學報》（人文科學版）1999年第1期。③王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社，1996年，第545頁。④張明杰：《行政自由裁量權及其法律控制》，《法學研究》1995年第4期。⑤劉俊、黃毅峰：《淺談公共政策執行中自由裁量權的必要性及其控制》，《江西社會科學》2005年第12期。⑥所謂政治創租(political rent creation)和政治抽租(political rent extraction)是美國經濟學家弗雷德?麥克切斯內在《抽租與創租》（1988年）一文中提出的兩個概念。前者是指政府官員用行政干預的辦法來增加企業的利潤，人為地創設出租金，誘使企業向他們繳納“貢款”作為得到租金的條件；后者是指政府官員故意提出某項會使企業利益受到損害的政策作為威脅，迫使企業割舍一部分利潤與政府官員分享。⑦V?奧斯特羅姆、D?菲尼、H?皮希特：《制度分析與發展的反思——問題與抉擇》，商務印書館，1992年，第67頁。⑧金太軍：《公共行政的民主和責任取向分析》，《天津社會科學》2000年第5期。

責任編輯：思齊