小煤礦政策之殤

孫春艷

小煤礦復產是權宜之計，而猶猶豫豫的小礦主們盼望的卻是政策的連續性

6月20日，距國家發改委下達小煤礦盡快復產的緊急通知已近一個月，山西臨汾市主要運煤通道臨汾至大寧省道上，運煤車仍是稀稀落落，這與2006年前后該路段運煤高峰一堵就是兩三天的“盛況”不可同日而語。

臨汾市產煤大縣蒲縣，80座煤礦只有不到四分之一剛剛恢復了生產，連今年年初簽訂的合同煤都供應困難。

“這些年關于小煤礦的政策反復無常，忽東忽西。一些煤礦主對目前的復產政策充滿疑慮，擔心奧運會之后又讓停。”一位不愿意透露姓名的蒲縣政府公職人員對《中國新聞周刊》記者說。

據他反映，蒲縣部分礦主經過多年政策反復已經后怕，想把煤礦賣了“一了百了”，但由于臨汾市目前正在推行煤炭體制改革，想要賣出煤礦并非易事。

復產，權宜之計

六證齊全的初衷，是為煤礦安全加上多重保險，但面對產產停停的現狀，實際上難以落實

山西小煤礦復產，與發改委的第二道“復產令”有關。

因煤炭嚴重緊缺，煤價連續攀升，5月25日國家發改委會同工業和信息化部、財政部等11個部門，明確要求各煤炭主產省加快小煤礦復產驗收工作。這是繼今年1月23日后關于煤礦復產的第二道政策令，煤炭供需趨緊局面可見一斑。

“目前，在石油價格高企和CPI居高不下的狀況下，小煤礦復產只是權宜之計。”中國煤炭運銷協會市場觀察員李朝林對《中國新聞周刊》記者說，他認為，發改委多年的政策指向是關停、整合小煤礦。在目前一出事故地方官員烏紗帽難保的情況下，地方政府對于復產的積極性不高，只求在安全生產與產量增長之間尋找平衡點。

臨汾市對于復產慎之又慎。今年春節過后市政府便提出開展煤礦復工復產工作，但實際上一直處于準備階段，除少數幾家國有煤礦，多數煤礦處于停產狀態。發改委5月底下發了緊急通知，這一狀況才有所改變。

6月23日，蒲縣太林鄉西開府村的西溝煤礦復產已經一周了。但下午2點，靜悄悄的辦公樓不見人影。記者在礦長辦公室找到還在打瞌睡的礦長金紅。

“西溝礦已經停了近兩年了，2007年幾乎沒生產過。”金紅說，這兩年里，停產煤礦必須配備專門的通風排水員，以保證安全，還要根據市里的要求學習文件和組織隱患排查，每月花費至少10萬元。

但即便宣布復產，也還需要一兩個月走程序：復工、整改、驗收、復產，而“六證齊全”是復產的關鍵。

“每個煤礦都有專職辦證人員，我們也有兩個人專門到省里去跑證，停產這兩年，我也幫著他們跑手續。”金紅說。目前的“六證”是在原有“四證”——“采礦許可證”“礦長證”“煤炭生產許可證”“營業執照”的基礎上又加上“安全生產許可證”和“礦長安全資格證”，而這些證件無一例外都在省廳辦理。除后兩個在山西省安全生產監督管理局辦理外，其余四個分別在山西省國土資源廳、煤炭工業局、煤炭安全監察局、工商局辦理。

“辦證需要準備的材料有一米高，一個證辦下來怎么也要往省里跑十趟八趟，往往是這個證剛辦下來，那個證又到期了，所以不得不尋求捷徑。”臨汾市蒲縣太林鄉一位祁姓黨委副書記對《中國新聞周刊》記者表示，他認為，六證不齊不能生產，是監管小煤礦的軟政策，但實際上省里的辦證機關一般不會下去核實具體情況，只看資料是否齊備，或者有否領導批條。

“六證齊全”就安全了?

6月13日，山西孝義市安信煤業有限公司井底發生炸藥爆炸事故，43人被困井下，而5月18日復產時，該礦“六證齊全”。細數近幾年來發生礦難的煤礦，絕大多數是六證齊全。“什么六證齊全，是五毒俱全!”國家安監總局原局長李毅中曾如此憤慨地表示。

六證齊全的初衷，是為煤礦安全加上多重保險，但面對產產停停的煤礦生產現狀，實際上難以落實。

復產是權宜之計，而多年來出臺的哪一項政策又是保證煤炭行業發展長治久安的?

10年整頓

多年來對小煤礦政策的反復，已使得這些民企“出頭鳥”草木皆兵

小煤礦復產艱難，集中反映了整個煤礦產業的問題。煤炭產業政策對小煤礦并不穩定，使得后者長期在發展與整頓間徘徊。多年來，一直是政府之手決定小煤礦這只風箏的去或留。

經歷了多輪政策往復的金紅對此已經沒有太多感覺。西溝煤礦1991年正式投產，在國家的關停政策下，邁過年產3萬噸、6萬噸、9萬噸、15萬噸等多道生死坎，目前年產15萬噸，但該礦鄰近的西開府等數座煤礦，已在多次整改中陸續關閉。根據山西省政策，從現在到2010年，將逐步關閉年產15萬噸的小煤礦，西溝煤礦的命運不難預計。

整頓小煤礦的政策始于1998年11月。更早前，煤炭市場供不應求，國有煤礦難以滿足，于是國家放寬辦礦政策，大力發展鄉鎮煤礦。如“六五”(1981年至1985年)計劃中寫有：中國應抓緊煤礦礦井的技術改造和中小礦井的建設，挖掘潛力。

到1998年，鄉鎮煤礦最多時曾達8萬多個，產量占全國總產量的43％左右，同時，煤炭庫存多達2億噸，煤價持續下跌，國有煤礦嚴重虧損，煤礦安全事故頻發，資源和生態遭到嚴重破壞。

于是，國家政策緊急掉頭。從1998年至2001年，全國累計關閉各類小煤礦5．8萬座，占總數的73％。連續3年將原煤產量控制在10億噸左右。取得初步戰果后，2001年6月，國務院辦公廳又專門下發緊急通知，要求對國有煤礦礦辦小井、國有煤礦礦區范圍內的小煤礦、不具備基本安全生產條件的小煤礦、“四證”不全以及生產高硫高灰煤炭的小煤礦采取一律關閉的措施，對所有鄉鎮煤礦一律停產整頓。

2005年國家計劃關閉小煤礦8000座，2006年和2007年的數字分別為2652座和2209座。為完成目標，每個產煤縣都要上報關閉名額，最終由市里下達關閉指標。“政策突然一刀切下來，我們就上了‘黑名單。”一位礦老板說。

山西小礦井的最高數量曾一度超過9000個。1998年以來，山西省共有5020個非法、布局不合理的小煤礦被取締。

西溝等煤礦在1998年剛剛通過井下技術改造實現了年產6萬噸的目標，就不得不開始向年產9萬噸的生產能力努力。“每次產能邁上一級，僅更新設備就要幾百萬，更別提辦證跑手續等相關花費了。”金紅說。

但計劃沒有變化快，根據山西省煤炭工業的發展規劃，山西省各產煤市下達了2005年礦井總數要比2004年壓減30％的部署——全省鄉鎮煤礦數量將控制在3000個以下，并逐步淘汰年產量9萬噸以下的礦井。

2005年前后，山西省推行了產煤方法改革。西溝煤礦在2005年再一次進行了技術改造，

實現了年產15萬噸的核定生產能力。2005年底，煤炭的社會庫存達到了1．4億噸，為幾年來新高，發改委2006年初對小煤礦再發“追殺令”。部分小煤礦在2006年、2007年兩年里的生產時間僅為四五個月，產產停停，成本的收回遙遙無期。

“能活到今天，哪家的投入也不會少于一個億。”太林鄉一位孫姓副鄉長對《中國新聞周刊》記者說。他認為，經過國家和地方政府10年的整頓，一些小煤礦已經成為不遜于地方國有煤礦的財政支柱，且管理和安全水平精進，已經擺脫原有意義上的“黑口子”，合法經營、規范生產的中小煤礦理應受到國家法律的保護。

蒲縣產煤大戶——民企宏源煤業集團公司自2002年以來先后收購兼并和整合11家煤礦，已經建成了年產40萬噸、60萬噸、120萬噸三條選煤生產線，然而，多年來對小煤礦政策的反復，已使得這些民企“出頭鳥”草木皆兵。

6月初，下屬部分煤礦已經復產的宏源煤業對記者的詢問十分敏感。“在民營煤礦還不具有話語權的今天，說什么都是沒有意義的。”宏源煤業集團公司的總經理馬長江對《中國新聞周刊》記者說。在今年4月臨汾市全面推行煤炭體制改革之后，該集團公司也面臨著被托管的命運。

政策頂牛

“即將推行的政策也許會因為國家的宏觀層面變化而充滿變數。”

托管即由省內外國有煤礦、以及地方國有骨干煤礦，派專業的管理人員進行委托管理。但由于安全責任仍歸地方政府所有，一旦出事故，被托管的煤礦老板還是要面臨牢獄之災、地方監管人員還是要面臨撤職危險。“這無異于小煤礦身上又多了一個不管事只拿錢的婆婆。”鄉寧縣一位鄉鎮煤炭監管負責人對本刊記者說。

安全仍是此次煤炭體制改革的第一要義(本刊2008年第16期《晉煤“再國有化”進行時》對此有詳細介紹)。對煤礦實行收購、控股的國有大型煤礦，將成為“安全生產責任主體”。

“這不是推卸責任嗎?政府官員不承擔責任要這些官員干嗎?”臨汾市一位不愿透露姓名的產煤鎮鎮長對《中國新聞周刊》記者表示，他認為，臨汾市通過收購、控股、租賃、托管四種形式，使小煤礦的數量減少，以達到少出事故的目的，但煤炭本屬于高危行業，數量減少并不等于礦難減少，最終還是看管理是否到位。

臨汾市在此次復產中規定，凡是六證齊全，儲量在200萬噸以上的方可恢復生產。但許多產煤地區本身煤層較薄，不適臺大煤礦機械化開采，小煤礦正好解決這一問題，如果一味地只堵不疏，反倒使一些煤老板鋌而走險。“應該讓他們進行生產，他們儲量不多，再生產兩三年也就自生自滅了。”前述的產煤鎮鎮長認為，這樣此前高額投入的煤礦主也可收回成本，還不會造成煤炭資源的浪費。

2004年，臨汾市曾進行煤礦產權明晰制度改革。所謂“產權明晰改革”，簡言之是讓煤老板按儲量繳納資源價款后，將煤礦的所有權明確為煤老板私人所有，以此解決安全問題。但從2007年初開始，余家嶺煤礦、蒲鄧煤礦、洪洞縣相繼發生礦難，分別造成26人、28人、105人死亡。產權明晰改革最終沒有實現保障安全的目的。

目前正在進行的煤礦體制改革將實現民營煤礦所有權與經營權的分離，等于將產權明晰改革推倒重來，而上次政策與此次政策存在著不可調和的矛盾。

比如，上次產權明晰改革要求儲量在100萬噸以上的按儲量計交價款，一些煤礦主為了少交價款，壓縮儲量上報。而此次臨汾市要求儲量800萬噸以上才能進行資源整合，煤礦主立即亂了陣腳，想要把儲量放大還需要走通一級級關系，在政策仍不十分明朗的情況下，煤礦主對此心有余悸。

“若讓我生產，就讓我按現有證照上的服務年限生產完；若不讓我生產，應該將前幾年交的1600萬資源價款按所剩比例退還給我。”還未復產的建設煤礦礦長李雙喜道出了多數煤礦主的心聲。但另外一部分還是認為，政策風險愈來愈大，想盡早將手中的煤礦處理掉，“一了百了”。

臨汾市今年4月底下發的規定要求，未被收購、控股、租賃、托管的煤礦一律不準復工復產。而發改委的“復產令”似乎打亂了此前的部署。臨汾市現在的調子是先復產再整合。“即將推行的政策也許會因為國家的宏觀層面變化而充滿變數。”前述孫姓副鄉長表示，長年監管煤礦的他，對政策的變化已經司空見慣。

而據統計，經過多年的整治2008年中國共有小煤礦1．3萬座，按照發改委的規劃，到2010年，全國小煤礦數量要壓至1萬座。無論通過何種方式，也無論小煤礦生產狀況如何，一刀切下將有3000座小煤礦難逃厄運。