“零距離”能走多遠？

趙　義

建立主要官員和民眾的直接聯系渠道，最主要的是能夠不被下屬包括職能部門“綁架”。現在很多地方的主要官員深入基層、集中接受民眾信訪后，多對職能部門發出質疑，就是明顯的表現。

如果說政府和市場“距離產生美”，那么政府和民眾距離的疏遠就不是什么好消息。一個秉持全心全意為人民服務理念的政府，一個不斷重申一切權力來自于人民，一切權力為人民的政府，為什么會產生政府和民眾距離上的隔閡?或者說崇高的理念和民眾的具體生活體驗會產生相悖的現象呢?

回顧改革開放后歷次政府改革，為了讓市場發揮資源配置的基礎性作用，轉變政府職能成為重中之重，不直接干預企業經營，不直接干預經濟是其主要價值訴求。但如今面對社會矛盾和社會問題的爆炸式增長，發展型政府如何向服務型政府轉型就成為政府職能轉變的又一場革命。

執政黨提出了科學發展觀、以人為本、統籌兼顧等一些列理念，為這一轉變指明了方向。對地方政府而言，能夠進行這樣一場革命，需要一些有利的條件。第一：能夠進行這樣一場革命，需要當地經濟發展已經具備了基本的投資環境，至少已經具備了相當的財政和經濟實力。也就是說，建設民本政府一定是在已經將政府部門從大量的具體的經濟事務中解脫出來之后才能提上議事日程。這也許就是經濟和社會協調發展的另一個意思。第二：社會矛盾和社會問題雖然突出，但仍然可以協調和控制。這樣不至于因為民意的涌入發生無法治理的危機。第三：執政者有強烈意愿也有辦法將崇高的理念轉化為可操行的辦法，能夠克服來自內部的阻力。

不久前，記者到廣東省江門市，對當地政府打造政府和民眾“零距離”的努力進行了采訪。地級市，是考察政府職能轉變的一個窗口。

地級市的選擇

地級市的出現和成長普遍經歷了一個擴權的過程，對所轄地區承擔的責任達到了新的程度。無論是貫徹中央和省級政府的一些戰略部署，還是反過來向中央和省級政府爭取政策、表達訴求等，地級市政府都承擔了一個關鍵角色。

以江門市為例，它所轄區域接近1萬平方公里，約占珠三角土地面積的1，4，雖然屬于珠三角地區，但農業人口超過常住人口的一半。盡管江門財政總收入居廣東第七位，且連年增長，但具體到地級市政府，市本級財力即使在整個廣東范圍內也不算突出，卻面臨著工業化和廣大農業人口并存的局面。從政策覆蓋上說，當地官員形容自己也是“不東不西”，因為自己屬于珠三角地區，很多上級政府的施政要求，比如免費義務教育、取消農業稅等，享受不到來自上級政府的補助。

在此情況下，類似的地級市政府一般會有三種選擇，一種是新一輪收權，統籌所轄區、縣的財力；一種是地級市繼續延續發展經濟型政府的模式，自己種田自己收；一種是承擔一種革命者的角色，推動政府職能轉變，通過讓民眾更多分享發展成果來提高政府的權威。

三種選擇難以完全隔絕，看以哪個方式為主。第一種方式其實最難做。財政分成結構是歷史形成的，急風暴雨式改變容易造成政治結構的震蕩。不過，市本級可用財力客觀上卻制約著行動力。比如江門市政府的做法是有意識地和財稅系統溝通，希望他們能夠應收盡收。

眾所周知，中國稅制設計帶有“寬打窄用”的性質：以“寬打”的稅制架構，確保“窄用”的稅收收入規模。征管的力度直接關系到可用財力。這個做法在地級市中是比較普遍的。不同的是比例大約在15％的非稅收入。經濟相對更落后一些的地級市，非稅收入占的比例可以達到20％-30％。這常常是造成當地政府和民眾關系緊張的深層次原因。

目前，江門市一年用于民生項目的市本級財政安排近9億元，占市本級財力超過50％。而在各級財政對改善民生的投入總額中，市本級的財政安排承擔了全市民生投入的近1／4。但與實力更強的地級市本級財力對比，類似江門這樣的情況，推動民本政府具體事情要市(縣)、區去辦，固然難以做到像直接分紅這樣的做法，但如果不是著眼于自己的可用財力，那么可以通過扮演革命者的角色，推動下級政府實現這一轉變。

比如，為了解決18萬需要轉移就業的農村富余勞動力的就業問題，江門市政府以給予企業財政補貼的方式，鼓勵全市1045個行政村與1000家以上規模企業建立勞務合作關系，叫“千企扶千村”。同時，江門要求下級政府調整財政結構支出，設立農民就業專項資金。

有的地方為了解決民生問題，受制于可用財力，曾經采取了直接向企業攤派的做法。江門一位官員也向記者坦承，千企扶千村，也存在著讓企業做更多事情比如扶貧的誘惑。能否抵制這種誘惑，政府不越位，是一個考驗。

第二種選擇面臨著越來越大的約束。現在最突出的是環保。按照廣東省的規定，江門的排污指標已經飽和了，未來兩年還要削減15％，節能減排成為政治任務或者說紅線。前些年涌現出的一些地級市的改革強人，其一部分內涵其實是用強力手段打破招商引資在民間和官員內部的阻力，帶有大干快上的味道。但今天環境和土地的約束決定了地級市很難再出這樣的強人政治。

在這樣的背景下，對于像江門這樣的地級市來說，建設民本政府不僅僅是由政府出面搞一些民生項目，而是能否將各級政府從盲目的經濟沖動中解脫出來，致力于民本政府的建設。民眾的利益、權益訴求，能不能有渠道反映到政府那里去?用什么樣的辦法能夠讓民意真正對政府包括職能部門的工作具有約束力?地方政府能否承擔起革命的角色，取決于如何回答這兩個問題。最關鍵的是地方政府是否有足夠強烈的意愿扮演這樣的角色。

“官不聊生”才是好兆頭

民眾向政府表達自己的利益、權益訴求，正式制度中還是有管道的。比如可以向人大代表反映，人大代表要對選區的選民負責，不作為的代表近些年已經日益不能讓人默認。江門市政府現在實行每季度約見人大代表制度，由“代表選題”，然后市長根據熱點難點問題，約見相關人大代表，處理情況也反饋給人大代表。還有就是信訪途徑。

那么，建立民眾和主要官員的直接聯系通道，對力圖打造民本形象的地方政府來說，究竟意味著什么呢?

這幾年開通市長熱線、公布手機號碼、電子信箱等，成為各地建立這種直接聯系通道的主要方式。以市長熱線電話為例，繼1983年武漢和沈陽市政府率先開通后，全國目前已有600多個城市開通。去年仇和主政昆明后，公布主要領導干部的聯系電話和電子信箱的舉措，也曾惹得媒體關注。江門市2007年公開了主要官員的個人手機號碼，此前的2003年，江門市建立了統一的12345政府服務熱線平臺。

“12345”電話號碼是通訊部門設計的全國統一的政府熱線電話號碼。雖然這條熱線一直存在，只要申請就可以開通，但至今大約只有20個城市開通。深圳市也是在2006~i才開通。

根據各地的實踐情況，建立這些通道之后，一個自然的結果是大量信訪的涌入，構成對當地官員的極大壓力。但有的地方最后變成“石沉大海”，則另有原因。

江門12345熱線的實踐很快就暴露出了政府和民眾“零距離”真正需要克服的一個難關：一些部門和下屬政府對12345熱線轉辦的申訴并不重視。果然，在公布手機后，市長王南健就遭遇了一次被下屬部門“忽悠”的經歷。在他看來，沒有這個東西，就被下面蒙了。市民提供的大量情況，有助于徹底了解事實。現在真正了解第一手資料的渠道不多了!有了和市民直接接觸的渠道，心中常常就有數，對于下屬能夠經常“敲打敲打”。

由此可以看出，建立主要官員和民眾的直接聯系渠道，最主要的是能夠不被下屬包括職能部門“綁架”。現在很多地方的主要官員深入基層、集中接受民眾信訪后，多對職能部門發出質疑，就是明顯的表現。

中國特色的政府體制決定了，主政官員除了向上負責和對民眾負責這個基本矛盾之外，對民眾負責和對下屬負責也經常處于矛盾之中。即使對一個職能部門的主管來說，評價其好壞也存在服務對象和內部下屬兩種“民意”。此時，地方主政官員如果有意愿真正推動政府和民眾的“零距離”，那么一定需要通過合理的制度設計來克服這些矛盾。

江門市的做法是首先在市直機關推行首辦(首問)責任制。以記者的觀察，目前最關鍵的一步是如何將服務對象或群眾的滿意度列入干部的考核之中。其他地方曾經進行過類似實驗，比如對于工商部門的考核，不僅僅是上級和內部工作人員的打分。而且進行服務對象的打分。這兩種打分的結果甚至是相差甚遠。畢竟兩個不同群體的感知和感受是很不同的。因為結果相差太大，這樣的實驗很快就夭折了。

王南健也向記者坦承，政府和民眾“零距離”能走多遠，最終還是取決于民眾滿意度能否在對公務員管理考核制度中起到作用。而江門準備7月份就開始落實這一點。當地一位官員對記者說，建設民本政府，現在壓力都集中在機關，可以說是“官不聊生”。如果“官不聊生”了，倒真是一個好的兆頭。