中央與地方關系：改革開放３０年來嬗變的實證研究

羅國亮

摘 要：改革開放30年來，我國的政治體制發生了重大變化，其中，中央與地方關系的變化是重要的一項。對于中央與地方的關系，學術界已有了較為充分的研究，然而，許多學者將其變化簡單地理解為國家財政體制的變化。實際上，中央與地方的關系牽涉到很多內容，其中最主要的內容包括國家立法體制、財政體制以及政府機構設置。認真梳理改革以來中央與地方關系發生的各種變化，在理論上、實踐上都具有承前啟后、繼往開來的重大意義。

關鍵詞：中央與地方關系；財政體制；立法體制；政府機構設置

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)06—0021—10

中央與地方關系，是屬于國家縱向結構形式的范疇，“它是中央權力與地方權力的關系在國家組織結構形式和原則上的體現”①，因此，中央與地方關系的根本點是權力關系。這種權力關系包括多個方面，其中最重要的是財政權、立法權、人事管理權和行政管理權，它們分別體現為財政體制、立法體制、人事管理體制和行政體制。改革開放30年來，這些方面均發生了較大變化。

一、立法體制的演變

（一）演變過程

立法體制是政治制度的重要組成部分，其核心是立法權限的劃分。改革開放30年來，我國的立法體制（包括立法主體、立法權限等）發生了很多變化。

1979年7月，五屆全國人大二次會議通過了修訂后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），賦予了省、自治區、直轄市的人大及其常委會制訂地方性法規的權力，地方立法權從此獲得了法律上的認可。1981年11月，全國人大常委會作出決議，授予廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的權力，從而擴大了地方立法權限。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過了新的憲法，并修改了地方組織法。新憲法賦予國務院制定行政法規的權力；賦予全國人大常委會解釋憲法、監督憲法實施的權力；最主要的是賦予了全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律的權力。而修訂后的地方組織法規定，省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大常委會，可以擬訂本市需要的地方性法規草案，提請省、自治區人大常委會審議制定，并報全國人大常委會和國務院備案；同時規定省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，可以制定規章。兩級多層次的立法體制開始在我國形成。1992年7月，全國人大常委會作出授權深圳市人大及其常委會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定；1994年、1996年又先后授予廈門市、汕頭市和珠海市同樣的權力。經濟特區由此均獲得了立法權。1997年和1999年，《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》分別生效，兩大特區均實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，“一國兩制”的實踐使我國的立法體制和中央與地方關系更加豐富。2000年3月，九屆全國人大三次會議通過了《立法法》，詳細規定了立法主體、立法程序、立法權限、法的位階、法的適用、法律解釋等內容，標志著我國的立法體制基本建立起來。

經過幾十年的發展，我國立法體制已經比較穩定，各種立法主體及其所制定的規范性法律文件的位階關系也比較清楚。以法的位階為標準，我國現行的法律體系可分為6個效力等次。

第一等次：憲法。憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。全國人大制定和修改憲法，全國人大常委會可以解釋憲法并監督憲法的實施。

第二等次：法律。法律的效力高于行政法規，低于憲法。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對其制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

第三等次：國務院制定的行政法規。其效力高于地方性法規、規章，低于法律。

第四等次：國務院部委等直屬機構制定的部門規章，省、自治區、直轄市的人大及常委會制定的地方性法規以及民族自治區的人大制定的自治條例和單行條例。它們具有同等效力，其效力均高于地方政府制定的規章，低于行政法規。地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見。國務院認為應當適用地方性法規的，在該地方適用地方性法規；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人大常委會裁決。自治條例和單行條例可以對法律、行政法規作變通規定，在本自治地方適用，但它們必須經全國人大常委會批準后才能生效。

第五等次：較大的市②的人大及其常委會制定的地方性法規，省、自治區的人民政府制定的地方政府規章，它們基本上具有同等效力。民族自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例也處于這一效力等次，它們也可以對法律、行政法規作變通規定，在本自治地方適用；但它們必須經省、自治區、直轄市的人大常委會批準后才能生效。

第六等次：較大的市的人民政府制定的地方性規章。其效力低于上級政府制定的規章，低于本級人大及其常委會制定的地方性法規。

（二）小結

第一，人大制定的法律法規的效力高于同級政府制定的行政法規和規章，體現了我國根本政治制度的要求；全國人大和國務院制定的法律法規的效力高于地方制定的任何規范性法律文件，體現了我國單一制國家的特征。

第二，我國當前已經形成了中央與地方兩級、多層次的立法體制；各種規范性法律文件的位階關系比較清楚，在規定不一致時，也有較為明確的處理辦法，說明我國的法律體制已經比較完善。

第三，改革開放以來，發展最快、最具活力的莫過于地方立法，地方立法或者是為了執行中央的法律法規而對其進行的細化，或者是在中央立法的時機和條件尚不成熟的情況下進行的，其立法為地方發展起到了保駕護航的作用。

第四，立法體制變化的背后隱含的是立法觀念的變化。一是逐步從經驗立法走向超前立法。經驗立法是指在總結經驗的基礎上進行立法，反映了慎重的立法態度，但往往不能適應社會經濟發展的要求。超前立法是指通過學習、借鑒、甚至移植進行立法，讓法律具有超前性。二是從法律工具主義轉變為權利保護主義。前者是指把法律視為強化社會管理和控制的工具，其立法往往是為了強化政府的行政管理和經濟管理職能；后者強調法治本身的價值，強調法律對人民權利和利益的保障。③經濟社會的變革、發展，對我國的立法提出了革命性的要求，它們要求立法必須具備現代、法治、開放、科學的特征。經濟社會發展是立法權擴張的重要動力。從發展過程來看，在1979年授予地方立法權、1982年賦予全國人大常委會立法權之后，我國的法律規范大量涌現，法制建設走上了快車道，這說明立法體制的完善是法制建設的重要基礎。

二、財政體制的演變

（一）演變過程

我國改革的每一步都伴隨著國家財政體制的變化。

第一階段：“劃分收支，分級包干”財政管理體制（1980—1984年）

1980年國務院頒布的《關于實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的暫行規定》指出，除京津滬三地仍實行總額分成的辦法以外，其他地方實行形式各異的“劃分收支，分級包干”辦法。其要旨是明確劃分中央和地方的收支范圍。中央所屬企業的收入、關稅收入和其他收入，歸中央所有；地方所屬企業的收入、鹽稅、農牧業稅、工商所得稅等歸地方所有。數額較大、增長較快的工商稅作為中央與地方的調劑收入。支出與企事業單位的隸屬關系掛鉤，中央所屬單位的支出由中央承擔，地方所屬的由地方承擔。少數專項財政支出由中央專門撥款，不列入地方財政的支出范圍。這就是“分灶吃飯”的財政體制。它打破了統收統支的局面，調動了地方增收的積極性。但這一體制使中央財政占比下降，與其承擔的任務不相適應。

第二階段：“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政體制（1985—1993年）

1983年、1984年我國相繼進行了兩步“利改稅”改革，將企業對政府的利潤繳納改為稅收繳納。在此基礎上，我國于1985年實行了“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政體制，即按改革后的稅種設置，把全部財政收入按稅種劃分為中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。財政支出仍按企事業單位隸屬關系劃分為中央財政支出、地方財政支出、中央財政專項撥款支出。在分成辦法上，地方固定收入大于支出的，定額上解中央；地方固定收入小于支出的，在中央和地方共享收入中確定一個比例留給地方；地方固定收入、共享收入全部留給地方仍不足以抵補支出的，由中央定額補助。分成比例和上解、補助數額一經確定，五年不變，地方多收多支、少收少支，自求平衡。這一體制已經有了分稅制的特征。鑒于中央財政收入占比持續下降、赤字連年增加的形勢，中央決定從1988年起對財政體制進行改進。改進后的財政體制主要有6種形式：收入遞增包干；總額分成；總額分成加增長分成；上解遞增包干；定額上解；定額補助。

第三階段：分稅制（1994年至今）

自1980年以后實行的分級包干的財政體制，調動了地方各級政府發展經濟的積極性，適應了當時社會經濟發展的需要。然而，包干體制畢竟不是一種科學、規范的辦法，隨著改革事業的日益深入，其缺陷也逐漸暴露出來。為此，1993年國務院頒布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，決定從1994年起在全國實行分稅制。分稅制的原則和主要內容是：（1）合理劃分中央與地方的事權和支出，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。（2）根據事權與財權相結合的原則劃分稅種，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。（3）建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。（4）中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。

1994年后，針對出現的問題，對分稅制又進行了一些調整，主要有以下變動。

1996年，國務院下發通知，要求從1997年起，將證券交易稅分享比例由原來的中央地方各50%調整為中央80%、地方20%。幾個月后，國務院要求將證券交易稅稅率由3‰調高到5‰，調高部分歸中央，1998年又調整為4‰，折算下來就是中央分享88%、地方享12%。2000年10月1日起又將分享比例分三年調整到中央97%、地方3%，即2000年中央91%、地方9%，2001年中央94%、地方6%，從2002年起中央97%、地方3%。

1997年2月，國務院發出《關于調整金融保險業稅收政策有關問題的通知》，要求將金融保險業營業稅稅率由5%提高到8%。提高稅率后，除各銀行總行、保險總公司繳納的營業稅仍全部歸中央以外，其余金融、保險企業繳納的營業稅，5%歸地方，3%歸中央。從2001年起，經國務院批準，金融保險業營業稅稅率每年下調1個百分點，分三年將其從8%降低到5%，中央分享部分隨之取消。

1999年8月，財政部、國土資源部印發了《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》，規定新增建設用地土地有償使用費的30%上繳中央財政，70%上繳地方財政。2006年11月7日，財政部、國土資源部、中國人民銀行發出的《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》要求，從2007年起，新批準新增建設用地的土地有償使用費征收標準比原來提高1倍，但仍按30∶70在中央與地方之間分享。

2001年國務院發出《關于印發所得稅收入分享改革方案的通知》，要求從2002年起實行新的所得稅分享方案。新方案規定：除鐵路運輸、國家郵政、工行、農行、建行、中國銀行、國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行（以下稱“7大銀行”）以及海洋石油天然氣企業繳納的所得稅繼續作為中央收入外，其他企業所得稅和個人所得稅收入由中央與地方分成。將各地區2001年的實際收入作為基數，實施增量分成。2002年的增量中央地方各分享50%；2003年中央地方按60∶40分享；2003年以后再行考慮。這一辦法進一步弱化了企業隸屬關系與財政收入的聯系。

針對日益加重的出口退稅負擔問題，2003年國務院發布《關于改革現行出口退稅機制的決定》，決定從2004年起，以2003年出口退稅實退指標為基數，對超基數部分的應退稅額，由中央和地方按75∶25的比例共同負擔。2005年國務院又發出《關于完善中央與地方出口退稅負擔機制的通知》，要求將超基數部分由中央與地方按92.5∶7.5的比例來負擔。

經過多次調整，我國目前財政體制的收支分配狀況是：（1）中央固定收入：關稅，海關代征消費稅和增值稅，消費稅，郵政部門、海洋石油天然氣企業繳納的所得稅，鐵道部門、7大銀行交納的收入（包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅），中央企業上交利潤等。（2）地方固定收入：營業稅（不含鐵道部門、7大銀行、各保險總公司集中交納的營業稅），地方企業上交利潤，固定資產投資方向調節稅，城市維護建設稅（不含鐵道部門、7大銀行、各保險總公司集中交納的部分），房產稅，車船使用稅，屠宰稅，農牧業稅，農業特產稅，耕地占用稅，契稅，遺產和贈予稅，土地增值稅，城鎮土地使用費。（3）中央與地方共享收入：增值稅中央分享75％，地方分享25％；納入共享范圍的企業所得稅和個人所得稅中央分享60%，地方分享40%；資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入；證券交易印花稅中央分享97%，地方（上海、深圳）分享3%。新增建設用地的土地有償使用費中央與地方按30∶70分享。（4）中央固定支出：中央行政、事業單位運轉所需經費，實施宏觀調控、協調地區發展的支出，中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品試制經費，地質勘探費，國防費，外交和援外支出，由中央負擔的國內外債務還本付息支出。（5）地方固定支出：本級機關運轉以及本地經濟、事業發展所需要的費用，地方統籌安排的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試制經費，支農支出，城市維護費用，地方文化、教育、衛生、科學等各項事業費和行政經費，民兵事業費，價格補貼以及其他支出。（6）中央與地方共同支出：經濟建設，經濟管理，出口退稅，城鄉建設，支農支出，社會保障，交通，教育，科學，文化，衛生，計劃生育，民政，公安，司法，武警經費，監察，體育事業，城鄉建設，宗教事務，民族事務，等等。

1998年，全國財政工作會議首次提出了建設公共財政體制的目標。黨的十六屆三中全會就建立公共財政體制作出了具體部署。黨的十七大報告提出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”，這就定義了公共財政體制的特征和要求。

（二）小結

第一，1980年以前，我國實行高度集中的財政體制，地方政府的財權十分有限。自1980年以來，實行了“分灶吃飯”的財政體制（分稅制也是一種“分灶”方法），使財力分配由以“條條”為主轉向以“塊塊”為主。在這30年中，分稅制是“重頭戲”，從歷史和邏輯上講，它是財政體制改革探索的結果；從實施時間上講，它占了這30年的將近一半時間；從近來改革的動向上看，現在的一系列改革都是旨在完善這一體制。因此我們有理由預測，它可能仍將是我國今后一段時期內財政體制的基本框架。

第二，我國財政體制的演變呈現如下幾個特點：（1）每一次改革都是先在某些地區試行，然后再在全國推廣，體現出漸進性特征。（2）我國財政體制的變革始終在維護中央權威、保證其宏觀調控的有效性與調動地方積極性之間反復平衡。（3）財政體制改革始終和其他方面的改革尤其是政企關系改革緊密相關，例如“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政體制的實行，就必須以企業“利稅改革”為前提。（4）長期以來，政府財政收入的很大一部分來源于其所屬的企業，但隨著分稅制的推行，其收入開始以稅種劃分為基礎，弱化了企業隸屬關系與稅收的聯系，不僅有利于政企分開，而且使中央與地方從行政性分權走向經濟性分權。

第三，分灶吃飯的財政體制調動了地方各級政府發展經濟和當家理財的積極性，帶動了我國經濟的高速發展。據統計，1978年我國的GDP為3645.2億元，全國財政收入為1132.26億元；到了2007年，GDP達到24.66萬億元，財政收入達到5.13萬億元，分別比1978年增加了66.7倍和44.3倍，其發展速度可見一斑。

第四，建設公共財政體制是我國財政體制改革的重要目標。“如果說分稅制主要是從財政收入方面調整和規范了政府間縱向的財政分配關系的話，那么，公共財政體制則主要是從財政支出方面調整和規范了政府和市場間的財政分配關系。”④公共財政體制建設是市場經濟的必然要求，其基本的前提假設是政府必須彌補市場失靈，提供公共產品。

第五，當前財政體制存在的最主要問題是中央與地方的財權和事權不相稱。在財權與事權的不相稱上，從1978年到現在，我們恰好轉了個180度的彎。從統計數據來看，1978年，我國中央與地方的財政收入各占全國財政總收入的15.5%和84.5%；而中央與地方財政支出的占比則分別為47.4%和52.6%，也就是說，中央用15.5%的收入擔負了47.4%的支出任務，而地方則用84.5%的收入擔負了52.6%的支出任務，財權與事權明顯不相稱。但到了2006年，則又恰好顛倒過來，中央政府財政收入占比為52.8%，其支出占比則為24.7%；而同年地方政府則用47.2%的財政收入承擔了75.3%的支出任務，這足以看出問題的嚴重性。此外，省級以下政府間財政關系的矛盾也很突出，亟需改革和規范。為此，黨的十七大報告提出，要健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務的能力。

三、政府機構的演變

（一）中央政府機構的演變過程

1977年—1978年，國務院上收了一部分“文革”中下放給地方的權力，增加了20幾個部門，到1978年3月五屆全國人大時，國務院設部委機構37個，直屬機構32個，辦公機構7個，共計76個部門。隨著改革開放的展開，政府部門一直增加，到1981年底，國務院共設有100個工作部門，達到了建國以來的最高峰。

1982年，國務院進行了改革開放以來的第一次機構改革。經過撤銷合并，連辦公廳在內共設61個部門，機構減少了40%。具體變動如下：（1）將國務院財貿小組、國家經委、農委、建委、機械委、能源委、國家標準總局、計量總局、醫藥總局、建筑材料工業總局和專利局11個部門合并，設立國家經濟委。將對外貿易部、對外經濟聯絡部、外國投資管理委、進出口管理委、進出口商品檢驗總局5個部門合并，設立對外經濟貿易部。將文化部、對外文化聯絡委、國家出版事業管理局、外文出版發行事業局、國家文物事業管理局5個部門合并，設立文化部。將國家勞動總局、人事局、國務院科技干部局和國家編委4個部門合并，設立勞動人事部。（2）將一機部、農機部、國家儀器儀表工業總局和國家機械設備成套總局4個部門合并，設立機械工業部。將農業部、農墾部和國家水利總局3個部門合并，設立農牧漁業部。將國家建工總局、城市建設總局和測繪總局3個部門合并，設立城鄉建設環境保護部，國務院環保領導辦公室和國家建委的一部分工作也并入該局。將四機部、廣電總局、電子計算機工業總局3個部門合并，設立電子工業部。將商業部、全國供銷合作總社和糧食部3個部門合并，設立商業部。將水利部和電力工業部合并為水利電力部。（3）將外國專家局并入國務院辦公廳。將毛主席紀念堂管理局移交中央辦公廳領導。將二機部改為核工業部；三機部改為航空工業部；五機部改為兵器工業部；七機部改為航天工業部。將農行、建行、工行、中國銀行、國家外匯管理總局、六機部和國家有色工業總局改為經濟實體，不再作為政府工作部門。（4）新設國家經濟體制改革委；將新華社由直屬機構升格為部級機構。

1983至1987年，國務院先后增設了審計署、監察部、國家安全部、空中交通管制局、國務院法制局、土地管理局、煙草專賣局、新聞出版署、中醫管理局、國務院特區辦、國務院經濟調節辦；將機械工業部與兵器工業部合并為國家機械工業委；恢復國家建材工業局（直屬機構）；將教育部改為國家教委，廣播電視部調整為廣播電影電視部，中國文字改革委更名為國家語言文字工作委。到1987年底，國務院共設部委機構45個，直屬機構22個，辦事機構4個，共71個工作部門。

1988年進行的國務院機構改革，經過調整，共設66個工作部門。具體變動如下：（1）撤銷國家計委、經委，組建新的國家計委。新的國家計委是一個承擔宏觀管理職能的高層次的綜合性部門，不再承擔微觀管理職能。為了實行黨政分開、推行公務員制度，撤銷勞動人事部，組建新的人事部；同時組建勞動部，承擔原勞動人事部有關就業、工資、保險、福利、勞動保護和安全監察等方面的職能。為了加強物資的綜合管理，搞活物資流通，撤銷國家物資局，組建物資部。（2）為了對能源實行全行業管理，撤銷煤炭工業部、石油工業部、核工業部，組建能源部，原水利電力部的電管職能也劃歸該部；同時組建石油天然氣總公司、中國統配煤礦總公司、中國核工業總公司。為了加強對全國建設工作的綜合管理，撤銷城鄉建設環境保護部，組建建設部。為了加強機械、電子工業全行業的統籌規劃和宏觀管理，撤銷機械工業委、電子工業部，組建機械電子工業部。為了統籌技術力量，加強對航空航天工業的行業管理，撤銷航空工業部、航天工業部，組建航空航天工業部。鑒于水利對國民經濟的重大影響，在撤銷水利電力部的同時，組建水利部。鑒于新華社不具備行政管理職能，故將其由部級單位改為直屬單位，不再列入國務院行政機構系列。（3）為了加強對國有資產的管理，成立了國有資產管理局，由財政部歸口管理。為了加強技術質量監督工作，組建國家技術監督局；同時撤銷國家計量局、標準局，并將原國家經委的質量管理職能轉入國家技術監督局。為了加強對環境污染的綜合治理和對生態環境的保護，將原城鄉建設環境保護部代管的國家環保局改為國務院直屬機構。為了加強稅收征管，將財政部的稅務總局改為國家稅務局，由財政部歸口管理。將國家煙草專賣局、中醫管理局、語言文字委等直屬機構分別改為部委歸口管理。撤銷國務院經濟調節辦、國家物資局、空中交通管制局等直屬機構；將醫藥管理局由部委歸口管理改為國務院直屬機構。

1989年之后，國務院又增加了物資部、新聞辦公室和經貿辦公室，其工作機構由1988年的80個增加至1993年的86個。

1993年的國務院機構改革，其目標是轉變政府職能，推進政企分開，以適應社會主義市場經濟的要求。在這種思想的指導下，將原有的86個工作機構減少到58個。具體變動如下：（1）在國務院經貿辦的基礎上，新組建國家經貿委。將對外經濟貿易部更名為對外貿易經濟合作部。（2）為了理順了黨委紀檢與行政監察的關系，統籌黨政機構設置，實行監察部和中紀委合署辦公。（3）鑒于航空航天工業部管理任務少、有條件辦成經濟實體，因此將其分拆為兩個公司：航空工業總公司和航天工業總公司。鑒于當時我國輕紡產業絕大部分已經市場化，不再設輕工業部和紡織工業部，將其分別改為中國輕工總會和紡織總會。（4）撤銷能源部，分別組建電力工業部和煤炭工業部，同時撤銷中國統配煤礦總公司。撤銷機械電子工業部，組建機械工業部和電子工業部，同時撤銷中國電子工業總公司。撤銷商業部、物資部，組建國內貿易部。

1998年，國務院進行了一次力度、幅度和涉及面都相當大的機構改革。改革在轉變政府職能、實現政企分開方面取得了突破性進展，反映在機構設置上，基本上撤銷了所有的工業經濟部門，原有的40個部級機構調整為29個，再加上17個直屬機構，5個辦事機構，總共51個部門。具體為：（1）撤銷郵電部和電子工業部，組建信息產業部；成立國家郵政局，由信息產業部管理。將煤炭工業部、機械工業部、冶金工業部、國內貿易部、輕工總會和紡織總會，分別改組為國家煤炭工業局、機械工業局、冶金工業局、國內貿易局、輕工業局和紡織工業局，由國家經貿委管理。電力行業已組建國家電力公司，不再保留電力工業部，其職能并入國家經貿委。國家糧食儲備局改為國家發展計劃委管理的國家局。將化學工業部、石油天然氣總公司、石油化工總公司的政府職能合并，組建石油和化學工業局，由國家經貿委管理。（2）由地質礦產部、土地管理局、海洋局和測繪局共同組建國土資源部；保留海洋局和測繪局作為其部管國家局。撤銷勞動部，組建勞動和社會保障部。將原國防科工委管理國防工業的職能、國家計委國防司的職能以及各軍工總公司的政府職能，統歸新組建的國防科工委。（3）人事部職能調整為：綜合管理專業技術人員和國家公務員，任免國務院監管的大型企業領導人員，管理國務院向重點大型企業派出的稽察特派員。將林業部改組為國家林業局，為國務院直屬機構。不再保留國家體委，將其職能委托中華全國體育總會代行。廣播電影電視部的電視網絡管理職能劃出后，改組為國家廣播電影電視總局，為國務院直屬機構。國家計委更名為國家發展計劃委；國家科技委改為科技部；國家教委改為教育部。

2003年國務院機構改革后，除辦公廳外，設置部委機構28個，直屬特設機構1個，直屬機構18個，辦事機構4個，直屬事業單位14個，部委管理的國家局10個，另有國務院議事協調機構和臨時機構28個。具體變化如下：（1）設立國資委，為國務院直屬特設機構，專門承擔國有資產監管的職責。將國家發展計劃委改組為國家發改委，以綜合協調各方面改革；將國務院體改辦的職能并入該部門。設立銀監會，以加強金融監管，確保金融安全，化解金融風險。組建商務部，以適應市場經濟的要求，不再保留國家經貿委、對外貿易經濟合作部。（2）為加強對食品安全的監管，在國家藥品監管局的基礎上組建國家食品藥品監管局，仍作為國務院直屬機構。為進一步強化對安全生產的監管，將國家經貿委管理的國家安監局改為國務院直屬機構，負責安全生產的監管。為落實人口發展戰略，推動人口與計劃生育工作的綜合協調，將國家計生委更名為國家人口和計劃生育委。

2005年，為了進一步加強安全生產監管工作，國家安監局調整為國家安監總局（正部級），為國務院直屬機構；國家煤礦安全監察局單設（副部級），作為國家安監總局管理的國家局。

2008年的國務院機構改革，著眼于加強和改善宏觀調控，保障和改善民生，理順部門職責關系，旨在探索職能有機統一的大部門體制。這次改革涉及調整的機構15個，正部級機構減少4個。經過改革，除辦公廳外，國務院部委機構27個，直屬特設機構1個（國資委），直屬機構15個，辦事機構4個，直屬事業單位14個，部委管理的國家局16個。具體變動如下：（1）進一步強化國家發改委的宏觀調控職能，減少其微觀管理和具體審批事務；建立健全國家發改委、財政部、中國人民銀行等部門之間的協調配合機制，形成完善的宏觀調控體系。為加強能源戰略決策和統籌協調，設立高層次的議事協調機構——國家能源委員會；同時，撤銷能源領導小組及其辦事機構，組建國家能源局，由國家發改委管理，將國家發改委的能源行業管理的有關職責及機構，與國家能源領導小組辦公室的職責、國防科學技術工業委員會的核電管理職責進行整合，劃入該局。（2）撤銷國防科工委、信息產業部和國務院信息辦，組建工業和信息化部；同時組建國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理；國家煙草專賣局也改由該部管理。撤銷交通部和中國民航總局，組建交通運輸部，從而將公路、水路和民航的交通運輸統合銜接起來。同時，組建國家民航局，由交通運輸部管理；國家郵政局也改由該部管理；考慮到鐵路建設和管理的特殊性，保留鐵道部。撤銷人事部、勞動和社會保障部，組建人力資源和社會保障部；同時組建國家公務員局，由該部管理；國家外國專家局歸該部管理。（3）為加大環境政策、規劃和重大問題的統籌協調力度，在撤銷國家環保總局的基礎上，組建環境保護部。為深入推進住房制度改革，加快建立住房保障體系，進一步加強城鄉建設規劃統籌，在撤銷建設部的同時，組建住房和城鄉建設部。（4）調整食品藥品管理職能，衛生部負責組織制定食品安全標準、藥品法典，擔負食品安全綜合協調、組織查處重大事故的責任；國家食品藥品監管局改由衛生部管理，該局負責食品衛生許可，監管餐飲業、食堂等消費環節的食品安全，監管藥品的科研、生產、流通、使用和藥品安全；農業部、國家質檢總局和工商行政管理總局按照職責分工，加強對農產品生產環節、食品生產、加工、流通環節的監管。

（二）地方行政體制的演變過程

地方行政體制的變化包括兩個方面：政府結構層次和機構設置。從變化過程來看，機構設置始終是跟隨中央政府的變化而變化的，這是由我國單一制國家結構形式決定的；結構層次是政府間縱向關系的范疇。雖然每個地方變化的內容和次序不盡相同，但多數地方還是一致的。地方政府層次多，為方便起見，在考查機構設置時，我們以省級政府為主。

第一階段（1978—1989年）

地方政府層次結構方面的變化主要有：（1）1979年通過的地方組織法規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干行政公署，作為它的派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區公所，作為它的派出機關。”這樣，行政公署和區公所又都恢復到1954年地方組織法所規定的地位，即作為上級政府的派出機構，監督、指導下級政府的工作。（2）1982年底，《中共中央關于省、市、自治區黨政機關機構改革的若干問題的通知》指出：“在經濟發達地區將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，由市管縣管企業。”由此開始了地市合并和市領導縣的試點改革，到1986年，這一改革趨勢被確定下來并逐步推廣。（3）1983年，《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》中指出：“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉政府，同時按鄉建立鄉黨委。”從而恢復了鄉政府建制，取代了人民公社。（4）1986年，中共中央、國務院下發《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，要求縣級許多部門盡量將在鄉設置的分支機構下放給鄉。從此，縣鄉之間不再設置區公所，區逐漸在地方政府結構層次中消失。

在地方政府的機構設置上，以江西省政府為例，1979年撤銷了文教辦公室科技組、教育組、文化組，分別組建科技委、教育局和文化局；撤銷體育運動委領導小組，恢復體育運動委；增設了人事局、統計局、水產局、革委會經濟委員會、出版局、旅游管理局、革委會僑辦。中央將中國人民銀行各地的分行由地方管理為主改為以中國人民銀行總行管理為主；將郵電管理局上劃郵電部管理。1980年，撤并第三、第六、第五機械工業廳；增設了進出口管委會、外資管委會、司法廳、醫藥管理局、標準局、計量局、建材工業局、口岸管理局、檔案局、物價局、參事室。1981年增設了老干部局和工商行政管理局。

1983年，地方政府開始了改革開放以來的第一次機構改革。這一年增設了審計局、計生委、經濟協作辦、經濟體制改革委等部門；將地方氣象局劃歸國家氣象局管理；將電子、紡織、冶金、醫藥管理、建材管理、建筑局等部門轉換為經濟實體。在這次改革中，各地在廳、處、科之下，設置了一類稱之為二級機構的副廳級、副局級、副處級、副科級機構，從而使廳局與處室之間，處室與科，科與股之間出現了一個新的機構層次。1986年縣以上地方政府普遍成立了土地管理機構。1987年增設了監察部門、法制辦、臺辦（和黨委臺辦兩個牌子，一套人馬）。80年代，有些地方的省級政府，如遼寧、內蒙古、天津等已經設立了調研室，但大部分地方尚未設立這一機構。

第二階段（1989—1999年）

地方政府層次結構的變化主要有：（1）90年代，各地進一步推進地市合并和市管縣的改革，據統計，1980年全國共有行政公署170個，1991年減少至148個，到了1999年，只有72個，而且正在被撤銷；領導縣的地級市從1980年底的50個、1985年底的143個增加到1998年的227個。（2）1985年國家機關進行工資改革時，對廣州、武漢等8大城市的領導人單獨規定了一套介于省級與市級機關工作人員的工資標準，于是便有了副省級市的說法；1995年中央編委發文明確規定廣州、武漢等16個城市為副省級市，從而在省與市之間又產生了一個新的層次。（3）1997年和1999年，香港、澳門特區分別成立，創造了一個中國特色的國家結構形式——“一國兩制”。“一國兩制”的實踐豐富和發展了我國的國家結構形式。（4）在1999年開始的地方政府機構改革中，逐步將工商、質監和藥監機構改為省直機構，將環保部門改為雙重管理、以所在地管理為主的管理體制，進一步理順了“條塊”關系。

1988年國務院機構改革之后，由于種種原因，地方政府并未進行改革。地方政府機構設置的變化主要發生在1993年到1995年間。以山東省政府為例，在這次改革中，撤銷了第一、第二輕工業廳、文物事業管理局、職工教育辦；撤銷了化學工業廳，組建了石油化學工業廳；撤銷了水產局，組建了海洋與水產廳；實現了監察廳與省紀委合署辦公；增設了省政府調研室、地方稅務局、省國資局、建工局、醫藥管理局等部門。

第三階段（1999—2008年）

1998年國務院機構改革之后，地方政府機構改革于次年展開。在此期間，省政府撤銷了煤炭、建材、石化、紡織、地礦、機械、畜牧、農機管理、鄉鎮企業管理等部門，撤銷了貿易廳、經濟協作辦、國防科工委（辦）；撤銷農委，其職能并入農業廳；撤銷電子工業局，設立信息產業廳；土地管理局和測繪局合并為國土資源廳；建委和建筑工程管理局合并為建設廳；計劃委員會改為發展計劃委員會；經改委改為經改辦；法制局改為法制辦；科技委改為科技廳；教委改為教育局；體委改為體育局；林業廳改為林業局；省技術監督局改為省質量技術監督局；對外經貿委改為對外貿易經濟合作廳。

2003年國務院機構改革后，省政府機構的變化主要有：撤銷發展計劃委和經改辦，設立省發改委；新建安全生產監管局、省政府國資委；將計生委改為人口和計劃生育委員會；將藥監局改為食品藥品監管局。2008年國務院機構改革后，地方政府機構改革正在進行探索。

（三）中央與地方行政機構演變對照

首先需要說明幾點：（1）除了改革的幾年外，其他年份政府機構相對比較穩定，因此我們只選取1986年、1992年、1996年、2002年和2007年幾個典型的年份進行對比；（2）地方政府層次多，而且各地的機構設置大同小異，為簡便起見，我們選擇山東省政府為代表；（3）中央與地方政府的絕大多數部門都是“上下對口”的，因此我們只選擇能說明問題的中央特有、地方特有或者不完全對口的機構設置來研究。

1986年，國務院特有的機構是：國防部，鐵道部，郵電部，中國人民銀行，國務院港澳辦、特區辦，海關總署，中國民用航空局等。山東省政府特有的機構為：稅務局，勞改局，省防空辦，駐北京等地的辦事處，城市抽樣調查隊，農村抽樣調查隊，多種經營鄉鎮企業局等。1992年，國務院特有的機構是：國防部，鐵道部，郵電部，中國人民銀行，國務院港澳辦、特區辦、新聞辦、研究室，海關總署，中國民用航空局，國有資產管理局，航空航天工業部，地質礦產部等。山東省政府特有的機構是：經濟委員會，經濟協作辦，農機管理局，勞改局，鄉鎮企業局，駐北京等地的辦事處，防空辦等。此外，國務院設能源部，機械電子工業部，化學工業部，冶金工業部，輕工業部，而山東省政府則設石油化學廳，機械工業廳，第一輕工業廳，第二輕工業廳。1996年，國務院特有的機構是：國防部，鐵道部，郵電部，中國人民銀行，國務院港澳辦、特區辦，海關總署，中國民用航空局等。山東省政府特有的機構是：紡織工業廳，建工局，物價局，經濟協作辦，農機管理局，監獄管理局，建筑材料工業局，鄉鎮企業管理局，防空辦，駐北京等地的辦事處等。2002年國務院特有的機構是：國防部，鐵道部，海關總署，國防科工委，中國人民銀行，知識產權局，中國民用航空總局，國務院港澳辦，保監會等。山東省政府特有的機構是：物價局，監獄管理局，防空辦，駐北京等地的辦事處等。2007年國務院特有的機構是：國防部，鐵道部，海關總署，中國人民銀行，中國民用航空總局，國務院港澳辦，銀監會，證監會等。山東省政府特有的機構是：物價局，監獄管理局，防空辦，駐北京等地的辦事處等。

（四）小結

第一，從中央與地方政府的機構設置上看，大多數部門都是上下對口的；從職能上看，凡是國務院所屬的上下對口的部門，地方政府部門的職能主要是執行上級部門的決策。

第二，地方政府的機構設置始終隨著中央政府的變化而變化。例如新聞辦、研究室，知識產權局，國資委，信息產業部門等都是先在國務院設置，后來才在地方政府設置。工業專業經濟部門的裁減也是先在國務院后在地方政府進行。監察部門與黨委紀檢部門的合署辦公也是如此。有些機構隨著改革的推進而撤銷，如國務院特區辦，它是專門負責經濟特區等地對外開放等經濟事務的機構，但隨著我國的全面開放，它在20世紀90年代后期被撤銷了；地方政府的農機管理局、鄉鎮企業管理局等也在后來被撤銷。

第三，機構改革的一個重點是加強中央政府的宏觀調控職能。單從部門設置上講，國防部，鐵道部，港澳辦，海關總署，郵電管理部門，中國人民銀行，中國民用航空局等負責全國性的、跨地區事務的機構一直都是國務院特有的部門，其中前3個地方政府從未設置過（僅有一個例外：由于特殊的地理位置，廣東省政府設有港澳辦），后4個逐步由雙重管理變為中央垂直管理。

第四，改革開放30年來，我國的政府機構改革大致走了一條“精簡機構——轉變職能——理順職能”的道路。在1982年以來的6次國務院機構改革中，前3次重點是精簡機構和人員；1998年開始，機構改革著力轉變政府職能，一方面加強宏觀管理職能，減少對微觀經濟活動的干預，例如發改委的設立及其職能的變化；另一方面加強監管職能和服務職能，例如質檢局、安監局、銀監會、證監會、保監會、食品藥品監管局以及環保部門、勞動和社會保障部門的組建，都能反映出這種趨勢。2008年的大部制改革，試圖在進一步轉變政府職能的基礎上，理順各政府部門之間的職責關系

第五，改革開放30年來，我國地方行政體制的兩個方面都發生了變化：機構設置的變化與中央政府基本一致；政府結構層次的變遷走了一條“恢復—發展—精簡”之路，行政公署和區公所的命運就足以說明這一點。

注釋

①王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年，第253頁。

②《中華人民共和國立法法》規定：“本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。”

③蔡定劍：《人民代表大會二十年發展與改革》，中國檢察出版社，2000年，第62—70頁。

④吳愛民：《當代中國政府》，中國人民大學出版社，2005年，第196頁。

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