國家環境安全觀：一種非傳統安全觀的衍生

閻　靜

摘 要：“國家環境安全”觀是國家安全關注擴大的反映，它將嚴重的環境威脅本身視為國家安全問題，要求在環境問題上改變傳統安全觀中“他者是敵人”的意識，以共同安全來推進國際合作以更好地維護國家安全。環境問題在當下許多國家的國家安全戰略中總體上仍處于次要的位置。“國家環境安全”觀是對傳統安全觀的沖擊，也是對國家安全和環境安全的雙向維護。國家環境安全狀況存在國別特點，各國要建立符合自身情況的國家環境安全觀。

關鍵詞：環境安全；傳統安全觀；非傳統安全觀；國家環境安全

中圖分類號：D815 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)06—0042—05

早在20世紀70年代，人們就將環境與安全聯系起來進行研究，并在80年代產生了“環境安全”這個術語。伴隨著冷戰結束后非傳統安全觀的興起，“國家環境安全”觀念應運而生。非傳統安全語境下的“國家環境安全”是世界安全形勢的變化和國家安全理論自身發展的產物，它有其自身的特點和意義，各國只有掌握其特點，才能建立符合自身情況的國家環境安全觀。

一、“環境安全”概念

1972年，羅馬俱樂部發表報告《增長的極限》，提出將環境問題提升到“全球性問題”的高度加以認識。同年，聯合國召開“人類環境會議”，首次將環境問題提上世界政治議程。美國環境專家萊斯┨亍お布朗是最早將環境問題明確引入安全研究的學者。1977年，時任世界觀察研究所所長的布朗發表了題為《重新定義國家安全》的報告，指出應該將環境問題納入國家安全考慮。1983年，烏爾曼在《國際安全》雜志上發表了《重新定義安全》的文章，文中批評美國在冷戰時期對國家安全的定義“過于狹窄”、“過于軍事化”，應該擴展國家安全概念，它應包括來自環境方面的威脅。1986年，邁爾斯明確提出，安全思維應該把環境問題整合進來。上述這些觀點推動著從國家安全的角度來考慮環境問題的研究。但在當時，冷戰思維仍然占據著傳統安全研究領域，環境安全與軍事安全相比仍然處于一個非常邊緣的地位，這些觀點的影響有限。

20世紀80年代中后期以后，國際安全形勢發生了根本變化，核戰的威脅大大減少，其他安全威脅的重要性開始上升，包括環境問題在內的一些問題得到安全研究領域更多的關注。有關環境與安全關系的研究得到迅速發展，相關的國際學術討論會頻繁召開，大量討論環境與安全聯系的文獻問世。國際組織也積極推動該方面的研究，其中最主要的是聯合國。1987年，聯合國環境與發展委員會發表研究報告《我們共同的未來》，其中第11章專門闡述了安全與環境的相互關系，首次提出了“環境安全”這一概念，成為環境與安全關系研究的重要成果之一。同時，一些政界要人也對此表現了極大的關注和支持，挪威首相布倫蘭特夫人、前蘇聯總統戈爾巴喬夫以及美國前副總統戈爾是突出的代表。在他們的積極推動下，“環境安全”的觀念開始進入政府政策層面。

冷戰時期的環境與安全關系的研究主要關注環境問題與沖突、不穩定等這些傳統國家安全要素的聯系，而在冷戰結束后伴隨著安全概念本身從“傳統”到“非傳統”的升華，對于環境與安全關系的研究開始更多地從非傳統安全的角度考察環境與國家安全的關系，并逐漸衍生出兼顧傳統安全和非傳統安全要素的“國家環境安全”觀念。

二、非傳統安全觀語境下的“國家環境安全”觀：內涵及特點

傳統安全觀認為，安全的主體首先是國家，政治安全和軍事安全是安全概念的主要內容，對安全的威脅主要來自其他國家或國與國之間的沖突，軍事手段是維護國家安全最基本、最重要的手段。在傳統安全觀的環境與安全關系分析中，安全的主要參照物是國家，首要的安全關注是作為環境壓力的結果和反應的暴力、沖突或是軍事行動的可能，例如，為資源爭奪而導致的沖突等，環境安全被增加到傳統的、地緣政治的國家安全議程中。這種對“環境安全”的認識是對安全而不是對環境的詮釋，它確保新的議題和挑戰納入到舊的傳統安全的方法之下。

非傳統安全觀相對于傳統政治軍事安全觀而言是一種新安全觀。冷戰結束后，非傳統安全觀獲得很大發展。非傳統安全觀認為，傳統的安全概念已經“延伸”和“拓寬”。“延伸”安全就是安全的指涉對象從國家向下延伸到次國家和個人，向上延伸到全球和整個人類。“拓寬”安全就是安全議題從軍事領域擴展到政治、經濟、社會、環境、信息、移民等新安全領域。非傳統安全觀強調安全的共性和關聯性，而不是單個國家或局部地區的安全。合作是實現共同安全的重要手段，應該成為各國處理國家間關系的基本或主要選擇，制度、道德等因素在國家社會中作用的增強有利于各國之間的進一步合作。

在非傳統安全觀念下，“環境安全”研究得到更大發展。隨著安全形勢的改變和安全概念的更新，安全問題更加多元化，環境問題作為一個影響廣泛和深遠的非傳統國家安全問題受到更普遍的關注，大量學術研究成果揭示了環境問題與國家安全的關聯。在“環境安全”研究中，以國家作為安全關注主體的研究占重要地位，而在實踐中，環境問題被許多國家納入國家安全戰略，成為國家安全考量的一個重要方面，并形成了一定的機制和規范，“國家環境安全”概念在非傳統安全觀念下才真正形成。“國家環境安全”概念屬于一種更廣義的新安全觀，因為傳統安全觀中“環境壓力與沖突”的研究主要關注可能引起沖突或不穩定的環境問題，而“國家環境安全”觀將所有可能對國家和國際社會的生存和發展造成重大威脅的環境問題都納入考慮范圍，包括全球氣候變化、臭氧層破壞、資源破壞和耗竭、生態環境污染、土地荒漠化等，它呈現如下一些特點。

第一，按照這種新的國家安全觀念，嚴重的環境威脅本身就是一個國家安全問題，并不一定要通過引起軍事或政治威脅的方式才能成為安全關注的焦點。而把環境問題看做安全問題，也并不意味著需要采用武力這一傳統的對抗安全威脅的手段，因為合作是一種更有利的實現手段。這種觀念有別于通過與沖突、武力相聯系而將環境納入安全關注的思維。在一些國家和地區的現實表明，環境問題不需要引起武力沖突也可以影響到國家和人民的生存發展。對這些國家而言，環境威脅超過了任何傳統的軍事威脅。例如，很多發展中國家受到沙漠化問題的威脅比受到的外部軍事力量的威脅更加直接。如突尼斯，沙漠化明顯地威脅到在撒哈拉沙漠土地上耕作的人們的生存。突尼斯在它的國家安全定義中反映了這一現實。另一個例子是小島國家聯盟。全球氣候變暖導致這些國家每年不少于10厘米的海平面升高，小島國家面臨消失的風險，這比任何威脅都更為根本，因此，35個最易遭受海洋侵蝕的國家成立了小島國家聯盟。在這些國家的安全觀念中，環境威脅作為最重要的安全議題擺在國家安全和政治的上層。

對一些國家、地區來說，盡管環境威脅目前并非十分嚴重和直接，但是，隨著國家安全關注的擴大，環境問題上升為許多國家的國家安全問題，并被列入其國家安全戰略。例如，美國國家對內和對外環境安全政策在克林頓政府執政時期獲得了很大的發展，形成了完整的國家環境安全戰略并積極地開展國際環境問題合作。環境安全已經成為美國國家安全的組成部分。當然，環境安全在美國國家安全戰略中的地位以及環境安全政策的實踐程度更多地受到國內政治因素和政府更迭的影響，服從于總體國家安全戰略和最重要的國家利益。俄羅斯在1999年公布《俄羅斯聯邦國家安全構想》，首次將環境問題納入其國家安全戰略。政府對環境安全的重視主要表現在其積極地開展環境外交和推動環境問題的國際合作，在總體的國家對外戰略中給環境問題的解決以更多的優先性。1991年北約修改其戰略概念，將環境問題、經濟、種族和社會挑戰添加到對北約發達成員國家的威脅列表中。1999年的安全概念新版本又再次強調此威脅。西歐國家也將環境問題納入國家安全戰略的范疇。1996年歐盟提出“共同安全觀概念”，首次正式對它們認為最緊迫的安全問題達成一致，歐洲的新安全觀將國家安全的范圍擴展到跨國有組織犯罪、非法移民、跨國恐怖主義、環境惡化、資源稀缺等。2003年10月，美洲國家組織的34個成員國集會，就妥善的環境管理對改善美洲各國安全的重要性達成共識，并通過了《美洲安全共同宣言》，該宣言反復強調環境退化是對各成員國安全的潛在威脅。中國的國家安全觀念在冷戰后也有所調整，環境問題、金融問題、恐怖主義、移民等都被列入新的國家安全考慮中，并積極尋求與其他國家的合作。

第二，非傳統安全觀念下的國家環境安全問題較之傳統安全觀念具有更強的社會性、跨界性和擴散性，因此，在環境問題上要改變“他者是敵人”的意識，以綜合安全、共同安全的思維來推進國際安全合作，從而更好地維護國家安全。在一些國家和地區，為環境問題而合作已經表現出良好的勢頭。挪威是就環境問題進行合作的積極倡導者和實踐者，早在1988年，挪威就開始與蘇聯合作“保護北部的環境”，雙邊的對話促成建立了聯合的環境委員會——巴倫支海委員會。就環境污染問題進行的合作通常被認為是建立信任、開啟對話和取得協調的一種途徑，對一些國家來說，更是解決國家環境安全威脅的一種有效手段。正是按照這種國家安全觀念，挪威尋求建立一系列的機制或組織，以通過合作來解決緊迫的環境污染問題。另外，波羅的海地區的國家也為解決地區環境安全問題組成了波羅的海赫爾辛基委員會，這個機制不僅為解決波羅的海地區嚴重的環境問題，而且也為推進地區對話、合作發揮了積極的作用。

環境威脅的性質不同于傳統的軍事威脅。軍事安全威脅有一個明確的反抗目標——“他者是敵人”，不管是來自邊界之外還是邊界之內。因為反抗敵人的行動正好能帶來自身的收益，所以國家會毫不猶豫地以最直接和最有效的方式——武力，來維護國家安全。但是，環境安全威脅沒有明確的“敵對方”，我們不能把環境問題作為“敵人”，因為不是環境問題本身，而是環境問題造成的結果威脅到國家和人民的生存和根本利益，這才是我們所要防衛和應對的。環境威脅的來源往往是跨邊界的，其影響也不僅限于傳統的國家邊界，所以在環境威脅面前，沒有相對的“失者”和“得者”。這些特點顛覆了在思考安全威脅時“他者是敵人”的慣性思維，合作應對環境威脅以共同受益成為更明智的選擇。

第三，在非傳統國家安全觀念下，傳統的以軍事和政治為中心的國家安全關注擴展，能源、環境、經濟、信息、恐怖主義等都成為國家安全的新關注。在思考這些國家安全議程中“新上升的成員”時，需要思考的一個問題是：環境安全在非傳統國家安全議程中的地位如何？對于這一點，大部分學者的觀點是，環境安全并不占有重要的地位（除了一些環境威脅十分緊迫的國家和地區）。

從實際來看，國家層面的政府決策者在面臨環境問題與其他問題的選擇時，未必總是將環境問題擺在首位。一是因為生態環境與其他公共物品相比孰輕孰重，往往取決于特定的國家社會經濟發展水平。在許多國家，特別是發展中國家，環境問題與發展問題存在明顯的競爭關系。環境問題的解決往往需要耗費巨額成本，分散珍貴的發展資源，甚至阻礙經濟的發展。因此，與發展問題相比，環境問題往往退居次要地位，即使制定了相關法律法規，也往往得不到有力地貫徹和實施。二是軍事安全仍在國家安全戰略中占據最為重要的地位。直到現在，世界各國仍將軍事力量視為保障國家安全最為有力的手段，在這一認知的主導下，世界國防開支持續擴大，核俱樂部成員不斷增加，危險武器繼續失控和蔓延。為了占據戰略優勢，一些國家將軍事污染排除在嚴格的環境保護條款之外。因此，對于軍事安全和經濟安全，存在著經典安全困境的“環境相對方”。當國家通過單邊的行動和通常不受限制的發展和消費來尋求領土或是經濟安全時，環境退化的壓力使它們的安全變小。

需要指出的是，盡管環境問題的現實和潛在威脅毋庸置疑，“國家環境安全”思想也被廣泛的關注和運用，但是從目前看來，由于國家、地區背景和形勢不同以及國家能力的差異，各國所面臨的環境安全威脅程度和對環境問題的戰略定位不同，環境安全具有的現實重要性也不盡相同。在一些國家和地區，環境問題可能是超過一切的最首要的安全威脅；而在另一些國家和地區，環境問題可能是退于其次的考慮，服務于其國家目標或利益的追求。總而言之，各國對環境安全威脅的認識以及應對能力不一樣，導致了環境安全在各國總體安全戰略中的地位不同，這種狀況直接影響到了國家就環境安全進行對話和合作的實踐。

三、國家環境安全觀的意義

與人類生存、生產息息相關的環境問題始終存在，但直至近十余年方被置于國家安全范疇。環境問題上升為國家安全問題既與其自身特性相關，也有時代背景等諸多方面的原因。不論從現實還是理論的角度，將環境問題納入國家安全領域都具有積極的意義。

第一，將環境問題定義為國家安全問題，確立了環境問題在國家安全議程中的地位，有利于環境問題的解決。國家環境安全概念對于環境問題的意義有兩個方面：一是國家作為人類社會最具實力、能力的實體，是國際社會中最重要的角色。對環境問題而言，國家一旦以國家安全的角度和方式去關注環境安全問題，那么人類社會在維護環境安全方面就有了最具保障性和可行性的行為主體。二是對于國家來說，“安全威脅”是對國家所注重的根本利益的威脅，安全問題是國家要優先考慮并動用各種資源去解決的問題。不管是在傳統的國家安全觀還是在新的國家安全觀中，安全問題所具有的這種優先性都是不可否認的。環境問題被提升到國家安全的層次，無疑也就獲得一定的優先性，這將有利于環境問題的預防和解決。另一方面，環境問題所具有的特殊性也使得國家環境安全的觀念有特別的意義。很多環境問題是一種緩慢的、積累的過程，剛開始可能不會有很大的影響和后果，所以稱不上是安全威脅，也不會受到足夠的重視，但恰恰這是問題最容易被解決的時期。隨著情況的惡化，當這些環境問題發展到產生重大破壞性后果、影響到國家所關心的重要利益時，它們就被看做是國家安全問題。為了維護國家利益，國家會采取必要的措施來應對這些環境安全問題，但此時的問題不再像初期那樣容易解決了，國家需要付出更大的代價和浪費更多的資源來解決它。如果一國政府有國家環境安全戰略，一些環境問題在初期就會受到足夠的重視，最后也不至發展到影響國家安全的程度。因此，國家環境安全觀能夠從國家安全的高度來避免一些環境問題演變成安全問題，是一種更有遠見的“治本”的方法。

第二，從國家安全的角度考慮環境問題的負面影響，反映了世界安全形勢的變化和國家安全理論自身的發展，是對傳統安全觀的沖擊。傳統的國家安全觀關注的重點是政治、軍事威脅，其他因素（例如環境）并不被納入安全考慮的范圍。這種安全觀念在國際政治中長期占據支配地位。冷戰時期和冷戰結束初期出現的將環境問題與國家安全聯系起來的觀點，從根本上說均是一種傳統安全觀的視角。因為環境問題進入國家安全領域最直接的原因，是這些環境問題對傳統國家安全要素產生了重要影響，如環境問題對地區軍事安全、武裝沖突和難民的影響等。從這點來說，環境問題在國家安全中的考慮仍是從狹隘的國家安全要素出發，處于一種依附位置。而國家環境安全觀則是非傳統國家安全背景下的產物。非傳統國家安全觀認為冷戰結束后國家面臨的安全威脅因素增多，傳統的安全觀念和手段不能很好的維護國家安全。因此，國家安全概念應該重新界定，使環境問題等威脅因素像政治、軍事威脅一樣成為國家安全的一個組成部分。國家環境安全觀念正體現了這一安全思想，必然會對傳統的國家安全觀念產生巨大沖擊并推動國家安全觀念地不斷更新。

第三，國家環境安全的提出，為溝通國家安全和環境安全搭建了一座橋梁，其最重要的意義在于對環境安全和國家安全的雙向維護。一方面，通過國家環境安全思想，環境安全問題被國家所認同，國家將調用各種資源應對環境安全問題，從而成為保障環境安全、解決環境安全問題的最重要的主體和實現力量；另一方面，無論是在理論還是政治層面，環境問題可能威脅國家安全的觀點已被各國政府或地區組織普遍接受。同時，環境安全問題對于非傳統國家安全所包含的新要素，如政治安全、經濟安全、文化安全、科技安全等都會產生不可忽視的影響。深刻理解環境安全問題對于人類社會生存與發展的極端重要性，國家可以充分利用國家環境安全觀的力量和名義，來更好地維護國家安全，維護國家的生存與發展。

四、建立國家環境安全觀：一些思考和建議

將環境問題視為國家安全問題對于國家安全理論的發展和現實維護都有積極意義。但是為了更好地維護環境安全，各國應考慮以下方面。

第一，國家環境安全狀況不同，各國要建立符合自身特點的國家環境安全觀。就傳統國家安全觀而言，各國對于安全威脅、安全實現手段等都有著基本一致的認識，各國的軍事安全觀念沒有太大的不同。而非傳統安全語境下的國家環境安全觀則存在差異，主要表現在：首先，各國所界定的國家環境安全問題的范圍不一致。對一些國家來說是國家安全問題的環境問題，在另一些國家可能只是環境保護問題。例如，對中東地區的一些國家來說，水資源的缺乏是一個影響到國家安全的環境問題，而在西歐國家，這只是一個環境資源保護問題。其次，各國對威脅主要來源的判斷不同。國家所面臨的環境問題大致可分為三類——全球性的環境問題、地區性的環境問題和國內環境問題，它們都有可能成為威脅國家安全的問題。有些國家認為對國家安全構成威脅的環境問題主要來自國外，有些國家則更關注國內環境問題對國家安全的影響，這取決于國家對威脅來源的判斷。一般來說，發達國家環境保護水平較高，其國家環境安全基本上不受國內環境問題的影響，它們的關注點主要在國外和全球性的環境安全問題。一些環境問題比較嚴重的發展中國家，在關注全球環境問題的同時，更關注國內環境問題對國家安全的潛在影響。最后，各國對環境安全的重視程度不同。例如，對于美國來說，盡管在國家安全戰略報告中強調環境安全的重要性，但環境安全的地位仍不能和軍事、經濟安全等同而語。而對小島國家而言，海平面上升將威脅到國家的存在，因此它們將環境安全問題視為國家的首要安全問題。各國的環境安全觀存在差異，有其主客觀原因。客觀原因是，盡管當前生態環境問題特別是全球環境問題已成為對整個人類的重要威脅之一，但由于各國的自然環境、經濟發展水平、社會文化、歷史背景等都有著極大的差別，因而所面臨的環境問題也不盡相同。主觀原因是，各國政府對國家環境安全問題重要性的判斷不同。國家的綜合實力、經濟社會發展水平、應對能力等都會影響到政府對環境問題在國家整體戰略中地位的判斷。顯然，針對各國的實際情況，建立符合本國環境安全狀況和形勢的環境安全觀是最有利于國家環境安全維護的。

第二，對于影響國家安全的環境問題要同等重視，避免出現偏重一類的傾向。如上所述，并不是所有的環境問題都可以稱之為國家安全問題，各國都有自己的判斷標準。而對于納入安全范疇的環境問題，也可以劃分為三類：被認為可能與軍事、國防等傳統安全問題相關聯而加劇傳統安全問題的環境問題；以重大生態環境災害的形式對國家的生存和發展構成直接危險的環境問題；造成國家賴以生存發展的重要生態系統的損害，從而間接地威脅國家生存發展的環境問題。這三類環境問題都會影響到國家的安全，不過它們受到的關注程度可能是不一樣的。從國際政治現實來看，與傳統安全要素關聯的環境安全問題可能得到更多的政治關注，而其他方面則往往落在學術和政策的聚焦之外。從國家維護環境安全的角度出發，所有的環境安全問題都需要合理的應對，偏重一類的做法不利于國家環境安全的長久維護。

在非傳統安全威脅日益增大并得到更加充分重視的形勢下，盡管各國在環境安全實踐中存在一些問題，但是為了更好地維護國家安全，慎重考慮環境問題對國家安全的影響，制定正確的國家環境安全觀和環境安全戰略是關鍵。因為環境安全理論的研究與環境安全政策的實施之間已初步形成一種互動的關系，環境安全觀念和戰略上的落后，會導致一國安全政策上的失誤，最終影響到國家的長遠利益。因此，各國都應該根據自己的國情和國際安全形勢來制定正確的國家環境安全理論和政策。

參考文獻

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責任編輯：思 齊