新農村建設與鄉鎮政府職能轉變

孟　白

摘 要：從目前全國鄉鎮機構改革的情況看，改革后的鄉鎮政府仍很難適應社會主義新農村建設的需要，要對鄉鎮政府機構及其為農服務職能進行徹底改革，撤消舊機構，精簡在編在崗人員，創新綜合性運行機制，創辦新農村三級社區，強化為農服務意識，以形成行為規范、精簡高效、公開透明、廉潔高效的服務型小而強的鄉鎮政府。

關鍵詞：鄉鎮政府；小而強；大服務

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)06—0047—04

鄉鎮政府是在當地帶領農民貫徹黨的路線方針政策，推進社會主義新農村建設，構建社會主義和諧社會的領導核心。2008年以前的鄉鎮機構改革并沒有從根本上解決鄉鎮機構人員膨脹和為農服務等核心問題，為了充分發揮基層政府在新農村建設中的作用，我們應立足我國鄉鎮政府機構改革和社會主義新農村建設的新形勢、新任務，加快推進鄉鎮政府行政機構改革，轉變鄉鎮政府職能，以形成行為規范、精簡高效、公開透明、廉潔高效的服務型小而強的鄉鎮政府。

一、鄉鎮政府職能轉變的動因

1.改革后的鄉鎮政府深層矛盾仍十分突出

第一，2008年以前以多次精簡和分流人員為目標的鄉鎮機構“瘦身”改革，并沒有從根本上解決鄉鎮機構人員膨脹和為農服務等核心問題。現行鄉鎮政府機構仍人浮于事，辦事推諉，行政成本高，工作效率低。

第二，農村稅費改革和推進社會主義新農村建設后，農民負擔減輕，鄉鎮政府收入因此大幅減少，為了解決鄉鎮財政困難，有的地方又出現了農民負擔反彈的現象。

2.農村發展新趨勢的迫切需要

第一，鄉鎮政府機構無法滿足新農村建設的要求。取消農業稅后，農村承包模式經歷了一個較大的轉折，特別是中央對農村進行一系列補貼和建設社會主義新農村的舉措，標志著我國開始全面走向工業反哺農業，城市反哺農村的新時代，新農村建設對鄉鎮政府治理機構提出了更高的要求。第二，為農服務意識跟不上時代發展。近幾年來，我國鄉鎮機構改革設置的各類服務中心，呈現出“服務中心不服務”，鄉鎮“中心”工作多的現象。理應由鄉鎮政府承擔的服務“三農”的基本責任已名存實亡。鑒于這些問題，迫切要求對鄉鎮政府事業單位體制進行徹底改革，建立與新農村生產力發展相適應的生產關系。

二、鄉鎮政府職能轉變的主要措施

為了鞏固新農村建設的改革成果，促進社會主義新農村經濟社會的全面發展，在現階段，應

重點從鄉鎮政府機構和體制上進行“革命”性改革，精簡在編在崗人員，強化為農服務意識，創新綜合性的“三大辦”運行機制，用小而強的鄉鎮政府為社會主義新農村建設提供更大的市場化服務。

1.改革鄉鎮行政機構

建立小而強的鄉鎮政府迫切需要合鄉并村建立農村社區，大力推進以鄉鎮領導班子成員交叉任職，合并內設機構，嚴格編制管理，整合事業站所，創建新的服務“三農”機制為主要內容的鄉鎮機構改革。

第一，合鄉并村，建立農村社區。加快推進新農村建設和市場經濟的發展使傳統的農村具有擴散性、通開性，密切了與外界特別是周邊地區的聯系；現代交通、通訊手段縮小了時空距離，使農村不少剩余勞動力向城市轉移，城鄉一體化進程加快，為鎮村規模擴大提供了條件；鄉鎮黨委和政府對農村社區建設與管理擔當的責任及面臨的自身體制改革和工作方式轉變，都需要對縣市級鄉鎮進行大幅度撤并，逐步形成鄉鎮、行政村、自然村三級社區和一級政府、兩級管理、三個層次的農村社區建設模式。如安徽省巢湖市有101個鄉鎮，到2008年4月，全市有31個鄉鎮被撤并，減幅達30％。同時，一部分行政村也被撤并，由1687個縮減為941個，減幅達44％。

第二，整合機構，明確行政職能。撤銷2008年之前全國鄉鎮機構改革中設立的“三辦”（黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室），綜合設立“三大辦”，即：“平安辦”負責黨群、社會穩定方面的工作，“經濟辦”負責經濟發展、鄉鎮政務方面的工作，“服務辦”負責生產生活和事業發展服務工作。“三大辦”的設立，使鄉鎮機構內部分工更加清楚，職責更加明確，關系更加順暢，為農民服務的內容更加具體。如黑龍江省克山縣將鄉鎮政府機構精簡為“三大辦”后，鄉鎮行政編制減少113人，事業編制減少193人，村干部精簡576人，每年僅鄉村干部工資一項就節約800多萬元，減少辦公費用200多萬元，為搞好農村社會大服務奠定了資金基礎。

第三，精簡基層領導職數。實行基層領導班子配備改革，黨政領導正職合一、減少鄉鎮黨委副書記職數、鄉鎮黨委與政府成員交叉任職等。同時，按照每千人一名村干部的標準配備各村級干部，村黨組織負責人與村委會主任一肩挑，村兩委成員交叉任職并兼任所在村民小組組長等。如湖北省咸寧市咸安區現有領導班子成員116人，比改革前的267人減少了151人，精簡56.6％，村干部由原來的957人，減少到614人，減幅為35.2％。

第四，改革鄉鎮干部選拔任用制度。嚴格遵守“黨代會”和“人代會”規定的程序，實行“兩票”直選鄉鎮領導。實行競職演講，落崗人員自動分流。

第五，嚴格控制編制。通過競爭上崗后實現“一人一編一卡”的編制實名制管理，嚴格控制在編人員。

第六，按區域設置行政站所和派出機構。對稅務所、工商所、法庭、司法所等部門，可根據各縣市實際情況按區域來設置，并從緊控制編制。其他機構不再延伸、派駐到鄉鎮。

2.改革鄉鎮事業單位體制

根據中央和國務院有關文件規定，為了充分調動基層工作人員的工作積極性，為新農村建設發揮應有的作用。對鄉鎮政府綜合設置的各類服務中心，要實行轉制改革，人員走企業化、市場化和社會化服務的路子。

第一，建立一個強有力的改革領導小組和精干高效的工作班子。成立鄉鎮機構改革領導小組，并配備一個精干高效的工作班子，做到思想統一，組織有力，步調一致，穩步推進，把鄉鎮政府改革不斷向縱深推進。

第二，撤消鄉鎮“站”、“所”和“服務中心”。原“所”、“站”工作人員，大多不具備專業技術，很多為農服務工作無法開展。通過改革，將眾多的非專業技術人員和“關系戶”退出去，將專業技術骨干和技術隊伍留下來，使鄉鎮政府走進良性循環和小而強的軌道。

3.改革干部職工養老辦法，建立全覆蓋的社會保障制度

鄉鎮體制改革后，干部職工最擔心的問題是“養老”問題，為了解除鄉鎮機關和事業單位干部職工對改革的后顧之憂，增強其心理和經濟承受能力，應在鄉鎮建立覆蓋所有機關和事業單位的社會保險制度，為鄉鎮機構改革提供一個堅實的減震平臺。

第一，制定鄉鎮機關、事業單位兩種不同的社保辦法，確保全面覆蓋。建立“五保合一”的社會保險制度，將社會保險范圍擴大到黨政機關、人民團體和事業單位在內的所有用人單位。鄉鎮機關干部職工（包括分流人員）應積極補交保險費，參加養老、失業、醫療、工傷、生育五種保險。

第二，積極籌措社保資金，確保交納到位。為確保鄉鎮政府機構改革順利進行，縣市政府應按一保工資，二保社保的要求，克服困難，多方籌資，及時把鄉鎮機關事業單位人員的養老保險費交納到位。

第三，認真作好保險的管理，確保接續到位。改革后，鄉鎮機關（包括分流人員）繼續按“五保合一”投保。在管理上，可根據機關事業單位“五保合一”保險，鄉鎮事業單位基本養老保險和企業保險的不同性質分別建賬管理，獨立運行，自求平衡。

4.改革鄉鎮政府公益服務體制

鄉鎮站所和服務中心撤消后，其原來承擔的職能那里去？為農民服務的工作誰來做？怎么做？這是鄉鎮政府機構改革必須解決的深層問題。為此，要通過購買服務，購買勞務的辦法來落實鄉鎮政府農村公益性服務的責任。通過“政府承擔、財政保障、競爭擇優、購買服務、合同管理、考核兌現”來建立農村公益性服務新機制，落實鄉鎮政府服務新農村建設的責任。

第一，政府承擔、科學設置為農服務項目。一要雙重把關項目的設立。首先是由項目的縣直主管部門提出服務項目的立項申報條件和要求，明確項目的規模、服務內容、工作目標、服務費標準，然后由鄉鎮政府根據立項的條件要求，結合當地的實際情況申報，由縣體改辦批準立項，并按統一標準設置服務崗位。二要確保養事經費的投入。鄉鎮事業單位改革后，縣級政府應按照由財政撥付的興辦公益性事業的資金額度不減，用途不變，還要隨財力的好轉逐年有所增加，堅持縣級財政原來用于農村公共事業的經費不減，并保證上級轉移支付中專項用于農村公益性服務的資金和上級財政對農村公益性服務的補助資金，一分不少地全部用于農村公益性服務。預算時，根據服務對象數量、耕地面積、人口規模，或者花費的人力、工時等計算到項目，分解到鄉鎮，以養事種類，項目多少定支出。常規性、常年性的服務經費按規定納入財政預算，重大突發事項需要的經費，由財政按規定追加，或在年初預留機動經費中解決。三要公開采購，簽訂為農服務合同。對凡是需要通過購買勞務來實現公益性服務的項目，都堅持面向社會公開招標采購或定向委托，召開公開采購大會，現場簽訂服務合同。為擴大招標競爭力，在服務合同招標時，打破縣內縣外，縣直與鄉鎮及鄉鎮間的界限，支持和引導有資格的服務人員跨鄉鎮競爭服務崗位，對本鄉鎮報名參加崗位競爭人員有缺額的，必須面向全縣競崗，不得降低標準選用不符合資格要求的人員。四要實行嚴格的資格準入制度。縣直主管部門和各鄉鎮應定期舉辦農村公益性服務人員培訓班，在培訓基礎上，由縣直業務主管部門通過考試和考核相結合的辦法，對要求參加農村公益性服務人員的資格進行認定，對達不到業務新知識、新技術要求的，服務合同考核不合格的，在服務中出現嚴重失誤、故意坑農害農的，堅決取消服務資格。通過資格把關，不僅把原站所和服務中心有真才實學，有專業技術專長和敬業精神的技術人員留下來，還吸納社會上的各類人才加入到農村公益性服務領域之中，擴大新農村技術服務隊伍。

第二，加強管理，強化為農服務監督機制。為加強對農村公益性服務的有效監管，一是要建立一套從目標責任管理、服務崗位管理、服務中心管理、服務資格管理、合同管理、日常管理、考核管理、資金管理和社保管理等監督管理機制，建立管理和服務監督體系。二是嚴格考核，兌現為農服務報酬。按考核等級支付服務費，考核不合格的不付服務費，并要求承擔相關的經濟責任、取消服務資格。三是堅持創新，不斷將為農服務向縱深推進。為了進一步轉變鄉鎮政府職能，應在鄉鎮開展組建“農村公共服務大廳”。“大廳”作為鄉鎮政府為農民提供公共服務的組織形式，將所有農村公益性服務納入大廳統一管理，負責對農村公益性服務的日常管理，考核檢查。

三、深化鄉鎮政府機構改革的保障措施

鄉鎮綜合配套改革是一場深刻的變革，困難和阻力巨大。要使改革取得成效，主要在于各級黨委、政府領導部門大力支持，提供有張力的保障措施，在于縣鄉兩級廣大干部職工堅定的改革信心，理解和支持改革的成果。

1.統一思想認識，堅定勝利信心

推進改革必須要有改革的內在動力，必須做到縣市上下思想高度統一，步調一致。在改革的各個環節，縣委、縣政府都要十分注意引導全縣上下統一對鄉鎮機構改革的認識，堅持做好在成績面前，克服自滿情緒；在困難面前，頂住各種壓力，堅定信心。縣委、縣級政府主要領導要敢于承擔社會穩定的政治壓力和改革成本的經濟壓力，堅持改革不動搖，堅定不移地把鄉鎮綜合配套改革推向前進。

2.嚴格把握政策，堅持陽光操作

第一，嚴格執行統一的政策，不開口子，不變通，避免因政策上的差異而引起的攀比和不安定。

第二，嚴格做到公開、公平、公正。從方案的制定、基礎資料的認可，到競爭上崗的操作、分流人員的確定、清產核資的結果和債權債務的核定，每一環節都張榜公布，做到“政策、方案、過程、結果”四公開。

第三，嚴格依法依規辦事。嚴格依法辦事，做到出臺政策有法律的依據，執行政策符合法定程序，經得起法律檢驗。同時，站所人員置換身份時，應堅持做到“六個一”，即一張表（自愿置換身份申請表），一張榜（自愿置換身份各種數據公示榜），一份合同（自愿置換身份合同），一個存折（經濟補償金，由財政直撥個人銀行賬戶），一本手冊（基本養老保險手冊），一個證（再就業優惠證）。到目前為止，還沒有置換身份人員“翻燒餅”的現象。

第四，嚴格遵守改革紀律。在改革中，縣鄉兩級嚴格遵守改革的政治紀律、組織紀律、工作紀律和財經紀律，不準搞“上有政策，下有對策”，不得以任何形式、任何理由拖延或阻礙鄉鎮機構改革工作的進程。嚴禁縣直主管部門以任何形式、任何理由干預鄉鎮的機構設置、人員配備。嚴禁借改革之機，轉移資金，私分錢物，揮霍浪費和侵吞公有財產。

3.堅持以人為本，以情動人，以理服人。

在改革中應十分注意掌握改革對象的思想動態，把思想政治工作貫穿于改革的全過程，在進行每一項重大改革方案出臺前召開一次通氣會，在改革方案退出時召開一次動員會，給每個改革對象發一封公開信，與改革對象見一次面，談一次心，組織一次創業事跡宣講活動，妥善做好人員安置工作。如湖北省咸安區鄉鎮機關和事業單位改革共分流1700人，通過農村“養事”項目聘用一批（320人）、幫助創業扶持一批（121人）、鼓勵外出謀職走一批（493人）、充實基層安置一批（56人）、內退一批（237人），適當安置了1227人，占72.2％。

4.堅持科學決策，統籌安排，平衡推進

第一，堅持民主決策。在每一項措施出臺前，都要按民主集中制的原則，通過書記辦公會，常委會和四大家聯席會，將改與不改的利弊，改革的方案、方法、步驟和啟動時間交給全體領導成員充分討論，傾聽各種不同意見，反復磋商，求得認識上的統一，形成改革的良好氛圍，從而保證改革工作在領導層的高度統一。

第二，做到全盤安排，分步實施。一個時期突出一個重點，集中力量各個擊破，有計劃、有步驟地把各項改革措施落實到位。

第三，積極籌措資金，確保改革成本到位。縣級政府可以想辦法籌集資金或通過壓縮財政開支等措施來保證改革成本的落實。

推進鄉鎮政府機構改革的實踐證明，建立“小而強”的鄉鎮政府，是在建設社會主義新農村時期為農提供服務的一條符合我國國情的改革之路，是我國農村社會發展的一條必經之路，將對我國新農村建設產生較大的影響和積極的推動作用。

責任編輯：思 齊