河南縣域城鎮化發展的著力點及應注意的問題

河南城鎮化業已進入快速發展階段，隨著城鄉一體化試點的不斷推進，城鎮化發展也將由大中城市向農村城鎮延伸。縣域城鎮化作為促進縣域經濟社會發展的重要途徑和手段，其發展路徑和發展質量如何，對于縣域經濟社會又好又快發展至關重要。那么，縣域城鎮化發展著力點是什么，發展中要注意哪些問題呢？

一、縣域城鎮化及其對縣域經濟社會發展的影響

城鎮化作為一種經濟社會現象，是經濟發展和社會進步共同作用的結果。它直接表現為一個國家或地區城鎮經濟社會發展的過程，換句話說，城鎮化水平的不斷提高，集中反映了一個國家或地區城鎮經濟社會的不斷發展和進步。城鎮是城鎮化推進的基礎，城鎮化是城鎮發展和進步的體現，是城鎮走向現代化的標志。城鎮化不僅是物質文明進步的體現，也是精神文明前進的動力。

城鎮化是社會生產力的變革所引起的人類生產方式、生活方式和居住方式改變的過程。它表現為一個國家或地區內的人口由農村向城市轉移、農業人口轉化為非農業人口；農村地區逐步演化為城市地域；城鎮數目不斷增加；城市人口不斷膨脹、用地規模不斷擴大；城市基礎設施和公共服務設施水平不斷提高；城市居民的生活水平和居住水平發生由量變到質變的改善；城市文化和價值觀念成為社會文化的主體，并在農村地區不斷擴散和推廣。

由此不難看出，城鎮化是城鎮的發展和壯大，但它始終和廣大鄉村緊密相連。如果說城市是城鎮化的前沿陣地，那么廣大的農村腹地就是城鎮化的大后方，如果說大中城市是城鎮化的先發地區，那么廣大的縣域小城鎮就是城鎮化的后發地區。

從空間上看，城鎮化可以分為兩類地區：其一是城市區域。由于城市尤其是大城市區位交通優勢明顯，二三產業發達，基礎社會完善，社會環境良好，就業空間大，人口承載力強，具有強帶的集聚功能和輻射效應，因而是吸納農村勞動力和人口推進城鎮化的主要載體和平臺，也是城鎮化的主戰場和先發地區。其二是縣域。由于縣域實際上是我國的廣大農村地區，它既是城鎮化過程中農村人口的轉出地區，也是農村人口的轉移地區。一方面，它為中國城市輸出大批勞動力和人口，促進城市化的發展，引發城鄉結構的深刻變化；另一方面，它把從事農業的農村人口轉向本縣域的小城鎮，推進縣域內城鎮化發展，在促進人口域外轉移改變整個城鄉結構的基礎上，進一步縮小農村人口的比重，擴張縣域內的城鎮發展，從而促進縣域經濟社會快速發展。

從時間上看，城鎮化的發展是呈階段性的，剛開始由于科學技術還不發達，城市的數量較少，城鎮化集中表現為城市產業的集聚對工人的需求，促使人口向城市集聚，呈現為集中型，發展速度也相對較慢。隨著科技的進步和城市數量的增加及擴大，一方面，城市規模不斷壯大，其輻射和帶動效應逐步顯現出來，并成為帶動區域經濟社會發展的強大動力；另一方面，農村勞動生產力大大提高，農村經濟發展迅速，釋放出大量的農村剩余勞動力，城鎮化自下而上的推力也開始形成，城鎮化開始由城市地區向廣大農村地區蔓延，城鎮化速度大大加快，縣域小城鎮成為城鎮化的一個新的戰場。

縣域城鎮化屬于農村地區的城鎮化，它是伴隨著縣域工業化和第三產業發展而發生的社會、經濟結構的轉換，這一轉換主要表現為人口、非農產業、資本等要素由分散的農村向縣域內城鎮集中的過程。在這一過程中，城鎮接受大中城市文明的輻射；同時，城鎮物質文明和精神文明不斷向周圍農村地區擴散。縣域城鎮化包括人口、經濟、技術、社會、生態等多方面的變化，其中，鄉村人口就業轉換、非農產業聚集以及人口的地域空間轉換是縣域城鎮化的主要特征。縣域城鎮化使得縣域內的經濟活動由單一的農業向三次產業綜合發展的方向轉化，鄉村人口逐步由經營農業轉變為經營非農產業，非農產業逐漸向縣域內的城鎮聚集，鄉村人口則伴隨著城鎮化由鄉村遷移到城鎮。

縣域城鎮化的基本載體和平臺是小城鎮，小城鎮在縣域城鎮化中扮演著重要角色，是縣域城鎮化的主體，縣域城鎮化的推進和實現要通過小城鎮的建設和發展來完成，因此，小城鎮不僅在縣域城鎮化進程中發揮重要作用，也將對整個縣域經濟社會發展產生深遠影響。其一，城鎮是農村市場形成和發展的基礎，是農村商品交易的場所，是人流、物流、信息流的主要集散地。由于市場的存在,產生供求和產品信息，為市場主體傳遞信號，優化資源配置、促進產業分化、創造就業機會，促進經濟發展。其二，城鎮在農村富余勞動力轉移中發揮重要作用。它不僅吸收農村剩余勞動力并使之成為其居民，是農民就地轉移的重要基地，也是農民最終實現身份轉換的理想地；而且作為勞動力異地轉移的集散地和中繼站，是沿海企業招募勞動力的重點協作點，為農村富裕勞動力向大中城市第二次轉移提供幫助。其三，城鎮具有接受城市經濟輻射的地緣優勢。而城鎮在接受大中城市輻射后,又向農村接應和延伸,促進城市和鄉村的對接，在城鄉一體化發展中扮演重要角色。其四，小城鎮在實現農村奔小康活動中起著重要的帶動與示范作用，一方面，它直接把一部分農村人口吸引到城鎮,直接享受城鎮化的福利,由此帶動基礎設施建設。另一方面，為農民間接提供增收引導示范,引導農民樹立新觀念，形成文明健康的生活習慣和方式。其五，城鎮是我國目前城市系統的基礎層次,更是以農村經濟為主的縣域經濟的主體部分，它是縣域經濟的重要支撐，繁榮了城鄉市場,推動了縣域經濟發展。

二、河南推進縣域城鎮化的著力點

隨著行政體制改革的全面展開和不斷深化，以及大中城市輻射帶動作用的逐步顯現并持續強化，縣域經濟作為整個國家經濟的基礎單元，將在逐步實現擴大縣域管理權限的基礎上，將步入快速發展的軌道。與之相應，縣域城鎮化也將迎來迅猛發展的時期，它將和經濟社會的快速發展形成相互促進的良性格局，并為加快全省的城鎮化進城做出貢獻。那么，縣域推進城鎮化的著力點在哪里呢？

1.大力發展縣域經濟，為城鎮化提供產業支撐

城鎮化始終和工業化相伴隨，城鎮化的發展也以經濟的發展為支撐，缺乏經濟之稱的城鎮化是不可想象的。由于河南是傳統的農業大省，多數縣域經濟發展的相對滯后，因此，實現縣域經濟的又好又快發展也自然成為推進縣域城鎮化的根本基礎。只有農業經濟發展好了，才可以釋放出更多的富余勞動力可以進城；只有工業發展了，服務業發達了，才能為進城的農村居民提供就業崗位，并使之定居下來。

實現縣域經濟的又好又快發展，關鍵在于依照縣情制定并實施科學的縣域經濟發展戰略。而縣域經濟到底選擇什么樣的發展戰略，是全省上下正在思考的難題。由于河南縣域在自然資源、產業基礎、地理條件、管理機制、政策環境等方面千差萬別，因此，縣域經濟發展也將根據自身的實際和特點采取適宜的發展戰略。其一，比較優勢戰略。即根據自身的資源、區位、人才等優勢，走差異化發展道路，形成自身特色的主導產業，如欒川確定鉬礦開采、旅游為支柱產業，葉縣確定鹽化工為主導產業等等。其二，集群發展戰略。即首先從空間上集中布局產業發展，形成產業集群；再依托現有產業優勢和產業特色，生成和分離出新的產業，延伸和拉長產業鏈條，推進產業集群升級，形成放大效應。如長垣縣形成了起重機械產業集群、衛生材料產業集群；許昌形成了發制品產業集群等等。其三，“承接式”發展策略。即根據自身實際情況，創造環境條件，把握產業結構調整和轉移的規律，積極主動有選擇地承接發達地區的產業轉移，使之形成自己的主導產業。其四是“一體化”發展策略，即不斷加強與區域經濟中心內在的經濟聯系，與發達地區形成產業配套，大幅提高產業關聯度，從而有機融入區域經濟體系之中，與發達城市實現一體化發展。

2.科學規劃，合理布局，為城鎮化健康發展奠定基礎

由于河南縣域單位較多，推進縣域城鎮化必須按照科學發展觀的要求，以科學規劃為前提。這里的規劃至少包括三個層次，一是全省層面，要根據全省不同區域的具體情況進行分類，依據不同類別進行規劃定位，從宏觀上確定不同區域縣域城鎮化的發展方向和基調。二是以全省劃定的區片和定位方向為指導，打破行政區劃，按照經濟社會發展的要求，從中觀層面確定本區域縣域城鎮化的發展定位和方向。三是各縣要立足本縣實際，胸懷全省大局，從微觀層面制定本縣域具有特色城鎮化發展規劃。通過科學規劃，做到合理布局；通過科學規劃，為城鎮化科學發展建章立制；通過規劃，為城鎮化的健康可持續發展提供堅強保障。

為此，一要強化規劃意識，保障規劃的嚴肅性，避免走城鎮建設攤大餅的老路。二要樹立百年意識，堅持城鎮化建設的超前性，避免扒扒挖挖等不良現象發生，同時為遠期發展留有充分的余地。三要實事求是，因地制宜，多方論證，不亂搞“首長工程”，不能憑“拍腦袋”辦事。四要要保證規劃的落實，可以修改完善，但要不折不扣的執行規劃，換領導不能換規劃。

3.以縣城為中心，加強基礎設施建設，為城鎮化發展打造平臺

縣城一般來說是縣域地區的中心城鎮，也是縣域的政治經濟文化和交通中心，是縣域轉移農村人口的首要載體，因而是推進縣域城鎮化的最為重要的平臺。由于河南多數縣域經濟實力較弱，財力有限，所以長期以來，城鎮建設投入嚴重不足，基礎設施和公用服務設施建設滯后，公共產品供給不足，質量低下，承載力極其低下。產業發展落后，結構層次較低，就業空間極其有限。為此，第一，以縣城為中心，加快縣域重點城鎮的基礎設施和公用服務設施建設，提高城鎮對生產要素的吸納和聚集能力，進一步拓展縣城和中心鎮的發展空間。第二，縣域城鎮建設要以提高城鎮經濟質量為重點，以提高城鎮居民的生活質量為核心，努力實現產業發展、城市繁榮、實力增強、居民富裕、生態優良的目標。第三，縣域城鎮建設要突出重點，從人民群眾最關心的問題、最盼望的事情、最受益的事情抓起，逐步破解建設過程中的難題。第四，縣域城鎮建設要在建設和管理并重上下工夫，堅決維護城市規劃的嚴肅性，依法管理城市建設，依法管理城市環境，為加快經濟社會發展和人民安居樂業營造一個良好的環境。

4.進一步創新體制機制，改革完善制度，為城鎮化提供制度和政策保證

農民進城成為城鎮居民是城鎮化的根本問題，在推進縣域城鎮化的關鍵則是解決好“有人愿意進城，城鎮也能留人”的問題。這不僅要求有良好的生活環境和就業環境，還需要有優越的體制機制和制度保障。為此，一要實施有利于促進人口向城鎮集中的戶籍制度，從根本上講就是盡快實行城鄉統一的戶籍制度。二要實施有利于農民向城鎮轉移的優惠的土地政策。加快農村土地流轉制度改革，廢除或終止那些不利于農民進城的制度規定，允許進鎮的農民留其農村承包地的使用權或將其使用權有償轉讓；允許農村集體土地作股參與城鎮開發。三是實施有利于農民進城創業的優惠政策，為農民進城創業提供優惠政策和全方位服務，比如在城鎮規劃區內劃出部分土地由農民進行房地產開發。四是實行有利于農民進城在城鎮就業、就學、就醫的政策，主要是在就業、就學、就醫方面，嚴格實行與城鎮居民一樣的政策。五是積極探索適合城鎮化建設特點的社會保障制度，將現有城市居民社會保障制度延伸到城鎮，涵蓋到城鎮的居民，逐步建立有利于農民的社會保障制度。

三、河南推進縣域城鎮化應注意的幾個問題

河南有100多個縣域單元，各個地區的經濟社會基礎差異較大，東西南北環境條件也不盡相同，不同的縣域具有自己的實際情況，因此，在推進縣域城鎮化的進程中是不可能整齊劃一的，但以下共性問題是值得引起注意的。

1.推進縣域城鎮化要與解決“三農”問題結合起來。農民是城鎮化的主體，推進城鎮化不能忽視農業經濟發展，一方面，農業發展了，農民收入多了，才可以有進程的資本，另一方面，城鎮化提高了，更不能忽視農業經濟發展。農村區域和城鎮區域在城鎮化的過程一直處于轉換的狀態，隨著城鎮的發展，新農村建設也必須協調推進，城鎮不可能成為孤島，城鄉也必須協調。

2.縣域城鎮規劃要與整個縣域規劃體系相銜接，與經濟社會發展相結合。縣域城鎮化規劃不是孤立的，也不是高高在上的，他除了接受省市更高層次相應規劃約束，與本縣的整個規劃體系相銜接外，還要實現“五個結合”，即與培育主導產業相結合；與農村經濟結構調整相結合；與培育農村市場相結合；與農村社會文化發展相結合；與環境保護相結合。

3.處理好縣域城鎮化發展與“兩型社會”建設之間的關系。既要堅持通過城鎮化加快縣域經濟發展,又要堅持走資源節約、環境友好的發展道路。妥善處理縣域城鎮化發展與“兩型社會”建設之間關系的關鍵，在于加強規劃的科學制定和不折不扣落實，避免攤大餅式的放任發展模式；在于產業合理布局園區化發展，克服“村村點火、鄉鄉冒煙”的遍地開花式無序蔓延的現象；在于提倡建設緊湊型城鎮，珍惜和節約每一寸土地；在于加強精細管理，高度重視保護生態環境。建管并重，切實轉變發展方式，避免重蹈先建設后管理、先發展后調整、先污染后治理、先浪費后吃緊的粗放型發展路子。

4.處理好市場和政府“兩只手”的關系。既要發揮市場機制對推進城鎮化發展、合理配置生產要素的作用，又要發揮政府的調控管理作用。政府要按照自身的職能定位發揮其規劃指導、維護秩序、營造環境、提供公共物品等作用，涉及縣域城鎮化進程中的經濟發展問題，很好地把政府職能和市場機制功能結合起來，以形成促進縣域城鎮化發展的最大合力。

5.處理全省縣域城鎮化一盤棋與縣縣城鎮化特色化的關系。推進縣域城鎮化發展，從全省的層面看，應該呈現出怎樣的格局，達到怎樣的目標，要有一個總的思路，要進行合力的空間布局。但從不同的縣本身看，各自有各自的實際，這又要求發揮比較優勢，體現特色。因此，要把二者結合起來，縣域優勢的發揮和特色的體現，要符合全省的總體布局和思路，而全省的思路要以各縣的優勢和特色為依據。

作者簡介：王建國，男，河南省社會科學院城市發展研究所所長，研究員。