涉訴信訪的困境與出路探析

祁雪瑞

摘 要：涉訴信訪的實質是與訴訟有關的申訴與控告，是在一定程度上犧牲程序正義救濟實體正義的制度設計，與我國古代的直訴制度相似。涉訴信訪的主要成因有行政矛盾的轉移、司法和信訪體制存在缺陷、訴訟程序制度不完善等?；馕覈斍斑^度信訪現象的出路在于將信訪規范化、法制化和訴訟化，將涉訴信訪納入再審制度，加強正當法律程序制度建設，強化釋明制度和判決書的說理性。

關鍵詞：涉訴信訪；成因；困境；出路

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)06—0106—03

一、涉訴信訪的實質及成因

涉訴信訪不是制度上的專門概念和學術上的專門術語，它是最高人民法院2004年4月在全國涉訴信訪工作會議上首次提出的，以與“涉法信訪”相區別。涉訴信訪專指那些應當被人民法院受理的糾紛或已經進入訴訟、執行程序的案件中的利害關系人對法院的作為、不作為或者生效裁判，申請再審或提出其他與人民法院審理案件有關的事項，依法由人民法院處理的活動。^［1］涉法與涉訴不是并列關系，涉訴信訪是涉法信訪的一部分，概念大小的順序依次是信訪→涉法信訪→涉訴信訪。涉訴信訪也不等同于申訴，它比申訴含義廣，它的主體事項是申訴但不限于申訴，因為按照傳統用法，申訴與申請再審同義。涉訴信訪事項涉及訴訟程序、案件執行、辦案效率、審判作風、法官的工作態度與工作方法、司法禮儀等方面存在的問題。當事人對法官違法、犯罪行為的投訴、控告和檢舉，是非典型意義上的涉訴信訪。質言之，涉訴信訪是打破審判級別管轄或者職能管轄的與訴訟有關的申訴與控告，是以犧牲程序正義為前提對實體正義進行救濟的制度設計。從信訪事項的角度，可將涉訴信訪分為兩大類（針對裁判內容的信訪和針對法官的信訪，以前一類居多），具體包括四種情況：（1）判決確實存在錯誤，當事人信訪符合再審的法定事由；（2）判決并無不當，但當事人基于自身認識水平的限制不認同判決的內容；（3）判決本身并無錯誤，當事人無理纏訴；（4）當事人認為法官的行為影響了案件的公正審理。案件審結后敗訴方不服法院判決而進行信訪是比較普遍的涉訴信訪類型，但近年來涉訴信訪有了新的發展趨勢，即案件還在訴訟中當事人就開始信訪，目的是向法官施加壓力，促使法官公正審判或者作出有利于自己的判決。涉訴信訪的運行邏輯可以簡單表達為：司法裁判→當事人不服→信訪→司法權再次啟動或者追究法官責任。涉訴信訪類似于我國古代的直訴制度，即某些案情重大和冤抑莫伸者，可超出一般受訴官司和申訴程序之范圍，直接向最高統治者陳訴，它是一種與法定的復審復轉制度相區別的非正常程序的申訴制度。涉訴信訪本應是低廉的糾紛解決渠道，但現實中其成本變得比訴訟還昂貴。涉訴信訪的主要成因可歸結為以下六個方面：（1）人民法院作為維護社會正義的最后一道防線，事實上成了各種社會矛盾的聚集點，在這種情況下，涉訴信訪量大有一定的客觀必然性。（2）我國行政體制、司法體制和信訪體制尚不健全，如法院在人事任免和經費撥付上依附于行政機關而易受地方利益和地方長官意志影響，信訪機構履行職能不到位等。（3）正當法律程序制度缺失。正當法律程序的功能主要體現在兩個方面，一是防止司法專斷和司法腐敗，促使法官發現案件真相和準確適用法律，確保裁判公正無偏；二是通過一種看得見的正義的程序，推導出一個正確的裁判結論，使當事人對該裁判結論口服心服。我國現行訴訟法缺少正當法律程序所要求的許多基本制度，過多地體現了“有錯必糾”的實體正義原則，在刑事、民事和行政三大訴訟法中都設置了當事人可以到法院信訪的條款，卻未規定必要的限制。這些設計與追求實體正義的立法理念有關，但無疑過于理想化了，導致程序制度上的重大缺陷：一是當事人的權利義務經由終審判決仍然處于不確定狀態，二是使當事人陷入無限地申訴和上訪的怪圈中。（4）非訴行政執行案件中行政矛盾的轉移。一些地方政府在作出具體行政行為時工作方法簡單，引發諸多矛盾。行政機關申請人民法院執行該具體行政行為后，矛盾轉移到法院。（5）個別法官能力、素質低下，裁判不公或司法腐敗。（6）信訪責任追究不當。實踐中，一些法院對于有信訪跡象的案件，誰都不愿立、不愿管，造成了新的立案難。即使立了案，為了不產生信訪，一些法官也會在裁判時久調不決、執行中久執不結。個別法院對信訪案件的“特事特辦”、“拿錢買穩定”等做法，則給了當事人“信訪不信法”的不良導向。

二、過度信訪的后果及困境

信訪工作做得“越好”信訪量越大已經是不爭的事實。筆者認為，和諧是“和而不同”而非“一團和氣”，涉訴信訪不是“沒有”就最好，而是總量適當、類型結構合理才最好，因為當事人不可能對審判者和審判結果百分之百地滿意。我國訴訟法規定引起再審有三種途徑，即當事人申請再審（申訴）、檢察機關抗訴再審、法院依職權再審，其中當事人申訴是最為主要和常見的一種途徑，它為另外兩種途徑提供材料來源。但現行法律對于再審的程序規定比較簡略，存在不少弊端，如對再審主體、時間、次數、審級、理由等缺乏限制而損害了裁判的既判力和應有的權威，導致了司法資源的浪費、訴訟秩序的混亂和訴訟效率的低下。

不加限制的涉訴信訪帶來了嚴重的后果：（1）銷蝕了司法權。涉訴信訪是個人力圖通過向司法機關直接訴求來實現個案公正，其在追求實體正義時忽視了程序正義；它擺脫了法律的規范，卻又不能克服訴訟的拖延之弊；它把獲得救濟的希望寄托在諸多偶然因素尤其是首長的指示上，強化了長官意志，揚人治抑法治，甚至可能造成行政干預司法的惡果。涉訴信訪與司法制度之間復雜的牽涉關系，導致其實際社會效果并不理想。^［2］面對信訪壓力，法院辦案要強調法律效果與政治效果的統一，這兩種效果在終極意義上和理想狀態下是一致的，但在復雜的現實中往往不一致，在宏觀上和長期考量上是一致的，在微觀上和個案的短期考量上又很可能是矛盾的。在一時兼顧不了、沖突顯著而必須舍棄一方的時候，究竟該舍棄誰？這是不容回避的問題。我們正在努力建設法治國家，這個大方向已經確定，那么首先要做的就是司法機關向法律理性的回歸。法官應以法律效果為前提，從爭議的根本解決出發去考慮社會效果，社會不能對他們苛責太多。（2）弱化了司法權威。司法權威是法治權威即法律至上理念在司法領域的體現和延伸，要靠三個要素（即體制要素、制度要素和人的要素）來保證。面對涉訴信訪的壓力，“法官無上司”的法治原則不再有效，司法程序的正當性和安定性以及生效判決的強行性和不可變更性發生了動搖。（3）誘發法官規避審判職能等不良行為。對于某些涉及國家政策變化、政府行為、法無明文規定等事項的案件，個別法官在立案時發現所涉糾紛有可能激化而有信訪的潛在可能性時，往往不予立案，規避責任。（4）耗費巨大的社會資源。信訪者由于各種原因一般都會經歷“上訪，失敗，再上訪，再失敗”的惡性循環，從而要耗費巨大的財力與精力，法院也要花費大量的人力、物力、財力來做說服、勸返與息訴工作。基于以上分析，涉訴信訪面臨的主要困境可以歸結為三個方面，即如何既通過程序規范人們的信訪行為，又使人們不去規避這種程序；如何建立涉訴信訪的快速解決機制和案件識別機制；如何規制不法信訪行為。^［3］

三、走出涉訴信訪困境的主要措施

涉訴信訪既然仍有存在的現實意義，那么使其訴訟化、規范化和法制化就是化解其目前困境的必然選擇。具體應采取以下八個方面的措施：（1）建立信訪風險告知制度，避免信訪者付出巨大信訪成本。根據中國社會科學院于建嶸博士的調查，通過上訪解決問題的幾率只有千分之二。^［4］（2）將涉訴信訪納入再審制度，兼顧解決“申訴難”與“終審不終”的矛盾。完善再審制度的目的之一是解決生效裁判的既判力受到嚴重沖擊而缺乏終局性的問題，同時減少當事人對信訪制度的依賴，鑒于這兩個問題的解決存在著內在的緊張或兩難處境，當事人申請再審的程序設計需要照顧到各個方面，不宜過于粗放而應趨于細致精巧。應將當事人針對生效裁判尋求救濟的一部分行動“修整”或“馴化”為伴隨著一整套程序性權利義務的法律行為，將其完全納入訴訟制度框架內，從而與“涉訴”卻又是“非訴訟”的申訴信訪嚴格區別開來。為了在保障當事人正當訴訟權利的同時減少提起再審申請的隨意性，應當貫徹“程序窮盡”原則，根據不同事由對原審未上訴的當事人提出再審申請作適當限制，防范當事人不窮盡現有程序而依賴非常規程序所帶來的司法不經濟現象。^［5］（3）加強正當法律程序制度建設。正當法律程序制度要求訴訟程序包含獨立的、不依附于實體法的正義價值即程序正義，程序正義為案件的處理結果提供了正當性基礎，只要嚴格遵循了正當法律程序，任何結果都應該是可以接受的。訴訟程序實際上就是裁判結論所依據的“正確運算過程”，我國訴訟法缺少的就是這種正當法律程序制度。（4）強化釋明制度。當事人除了通過庭前證據交換進行訴訟信息交流外，其與法官之間的縱向信息交流也需要制度保障，該制度即釋明制度?！搬屆鳈唷庇址Q“闡明權”，最早出現于德國民事訴訟法典中，指在當事人的主張不明確、有矛盾或者不清楚、不充分，而當事人認為自己提出的證據已經足夠時，法官依據職權向當事人提出事實及法律上的質問或指示，讓當事人排除有矛盾的主張，澄清不清楚的主張，補充不充分的證據的權能。釋明制度的訴訟價值取向是公正和效率。（5）強化判決書的說理性，建立判決書全面公示制度。涉訴信訪所反映的問題在很大程度上是當事人與承辦法官個人之間沖突與矛盾的體現，這種沖突與矛盾產生的原因主要是溝通不暢，而詳盡的說理性判決是彌補溝通不暢的最有效措施，判決書全面公示制度則是對審判者非常有效的無形監督。（6）推行判后答疑制度，化解當事人的對立情緒。所謂判后答疑，是指判決生效后，如果當事人對裁判存有異議和疑問，原審法院須就裁判的程序適用、證據認定、裁判理由等問題向來訪的當事人進行解釋和說明，以使當事人服判息訴。判后答疑在審判過程中釋明不夠、裁判文書說理不足的情況下可以起到補充作用。陳桂明教授認為，司法信任危機的成因有二：一是審判質量上的原因，另一個就是公眾對司法的不正當期待。當事人對判決的不滿是客觀的、現實的和普遍存在的，而當事人的不滿又主要來自對判決的疑問得不到解釋，因此，應強調判后答疑，將之與規范宣判結合起來，增加消解誤會的環節。^［6］（7）明確再審的標準和程序。我國現行三大訴訟法均未對再審次數作出明確規定，這給當事人反復上訪提供了制度空間。再審判決應當是終審判決，再審只有一次。關于再審審查，應設立再審前聽證程序，由有經驗、與案件無利害關系的法官和專業人士組成再審案件審查小組，審查小組根據聽證情況提請人民法院審判委員會決定是否再審。另外，應充分貫徹聽證公開原則、保障當事人權利原則和聽證過程簡便、高效原則，以滿足當事人解決問題的迫切需要。（8）改革法院經費保障機制，實行各級法院經費由中央或省級財政供給。應將解決法院經費保障問題作為司法體制改革的第一步，然后循序漸進，使審判者擺脫地方利益羈絆，增進國家范圍內的法律信仰與和諧穩定。

參考文獻

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責任編輯：鄧 林