中國土地使用制度改革三十年

　　如果我們當初仍然堅持在意識形態中進行爭論。落后的土地使用制度會成為中國社會經濟發展的重大障礙。中國也許會錯過高速發展的最佳時機，那將是不可估量的歷史損失，也會是嚴重的歷史錯誤。
　　
　　上世紀80年代，經濟改革已經全面推開，作為重要經濟要素的土地也就順理成章地成為改革的對象，其中最重要的是建立了新的土地使用制度。新的土地使用制度的核心是土地使用權與所有權分離，土地使用權可以流動和轉讓。直到現在，所有的土地使用制度都是在此基礎上的深化和繼續改革。
　　
　　農村土地承包：土地流動雛形
　　
　　土地使用制度改革是應經濟發展的強勁需求展開的。改革初期，大批國外公司和集團(當然也有一些國內企業)開始向中國投資，有辦生產企業的，也有進行成片土地開發的，都需要使用土地。這是土地使用制度改革的一個重要促進因素。這些公司或集團很在意能夠在中國獲得廉價的土地，因為這能為他們的企業降低經營成本并帶來好的收益和回報。另一方面，與國內的企業不一樣，他們來自市場經濟體制，對土地產權非常看重。
　　眾所周知的是，中國的社會主義建設是在馬克思主義的指導之下進行的，按照馬克思主義理論，土地不是商品。因此，我國的憲法也規定土地是不可買賣的。可是，如果土地不是商品談何買賣何交易?土地是否可以買賣還涉及到我們的改革是姓“社”還是姓“資”，這是一個非常原則的問題，也是一個敏感的政治話題。另一方面，新中國成立以來，從來沒有將土地出讓給外國人，這樣做是不是涉及到主權問題?這和過去的租界有什么關系?如果這樣做，因為土地是國有的，顯然不能夠以無償的方式給外國公司使用，又應該建立怎樣一種有償使用的關系?對于當時的中國來說，這確實是一個難題。
　　觀念上的爭議似乎一直存在著，好在最終還是采取了務實的態度，最初是采用出租的方式向外商供應土地，后來又仿照香港的模式，通過政府出讓使用權實現土地的流動，比較巧妙地解決了這個問題。1988年，國家為此相繼修訂了憲法和土地管理法，準許土地使用權的依法轉讓。1990年，國務院發布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，并同時發布了《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》。一些地方政府也出臺了相應的政策、法規，使土地使用權出讓更加合法和規范化。
　　這是一個重要而明智的選擇。土地作為一種公共資源、經濟要素和生產力，理應最大程度地滿足社會和經濟發展的需求，并發揮最大、最有效的作用，而不應該受某種思想觀念或主義所局限。在社會和經濟發展到一定程度后，要求土地能夠自由流動，符合全社會大多數人的利益，所以是值得肯定和選擇的。事實上，在改革當初，社會經濟環境已經發生了很多的改變，大多數人對土地的自由流轉已經理解并能夠接受，在農村的土地承包制度實際上已經是一種土地流動的雛形，所以從某種意義上說，準許城市土地使用權轉讓是在已經啟動的土地改革上向前邁進的一大步。
　　關于土地是否能夠流動的爭論幾乎一直持續著，直到近十年，隨著土地使用制度改革的成果越來越顯著，人們才開始慢慢將爭議擱置在一邊。當初對土地有償使用的懷疑大致有兩方面的原因，一是害怕陷入土地私有的泥潭，帶來社會的倒退，但是在今天看來，土地使用權的有償使用制度并沒有使我們的社會倒退，相反，帶給我們的卻是勃勃生機；二是害怕離開國家所有會失去對土地的控制權，特別是在長期的計劃經濟中浸潤的社會體制和制度，很難適應這一變化，但是，國家對土地的控制不僅僅在土地所有權上，還有很多方式同樣有效，比如土地利用規劃以及其他有關的宏觀調控措施和手段等。對于一個國家機器來說，這是魚和熊掌如何選擇的問題，顯然應該根據最需要去選擇，就是盡快讓土地流動起來。如果我們當初仍然堅持在意識形態中進行爭論，落后的土地使用制度會成為中國社會經濟發展的重大障礙，中國也許會錯過高速發展的最佳時機，那將是不可估量的歷史損失，也會是嚴重的歷史錯誤。
　　后來不斷推行的國有企業改制，也是推動土地使用制度改革最重要的力量。在這場一直持續到現在的改革中，為了提高企業效率，土地一直是重要而關鍵的改革對象，從國家計劃配給到不斷以各種形式，如作價入股、授權經營等方式轉變為市場配給。還有一股推動力量是，民營企業和私有企業的不斷發展，也對土地使用制度改革提出了很多的需求。土地作為國有資源，如何與私營企業發展相結合，這一切都在土地使用制度改革中得以順利解決。
　　
　　土地進入市場：凸顯要素優勢
　　
　　土地制度的改革一開始就是以解放生產要素，滿足經濟發展為使命的，這也是土地制度改革最有意義的地方。土地制度改革在中國的經濟發展中發揮了巨大的作用。
　　首先，我們可以看到，允許土地使用權流動，解決了國有土地不能夠買賣，土地要素不能夠進入市場的難題，這對構建一個真正意義的經濟市場體系具有不可估量的作用。我們知道，在市場體制建設前期，資本、勞動力、技術，以及土地之外的其他資源都已經進入市場配置的軌道，土地的不能流動，已經成為當時制約經濟發展的重要瓶頸。從后來的效果看，如果沒有土地使用權進入市場，房地產市場、股票市場，以及金融市場等都難以得到迅速的發展，市場經濟的體系將仍然是一潭死水，無法被激活和放大，也出現不了現在的運行效率。后來的住房改革、企業改制等，都需要以土地的市場化作為基礎。所以可以說，土地進入市場是當時以至現在中國整個經濟產生巨大活力的重要因素。
　　其次，土地進入市場后，其價值充分顯現，帶來了海量的財富。由于土地使用權的流動，各方面的資本通過轉讓、購買股權、租賃，以及抵押、擔保等手段不斷流向城市，大大地促進了城市基礎設施建設和房地產市場的發展。土地曾一度被看作為城市政府的第二財政，可以說，大多數城市發展以及目前所能看到的現代化面貌，都依賴于土地創造的財富。據統計，城市基礎設施建設資金有近80％來自于土地出讓或者出租收益。改革之初，通過轉讓土地獲得收益，然后將所得收益用于改造城市，投資于基礎設施建設。反過來，由于城市基礎設施水平的提高，城市地產價值又隨之大幅度提高。人們在改革中發現了土地的價值，城市土地也逐步成為投資對象，地產價值及其所帶來的延伸間接價值被不斷放大、增值，并體現在不同的經濟運行體之中，為社會財富的創造和積累起到了巨大的作用，這也是土地作為一種經濟要素所發揮的作用。
　　第三，土地通過市場方式配置后，使我國在經濟發展中的比較優勢凸現出來。改革前，中國在經濟上還是一個落后的國家，由于土地要素的成本和價格都比較低，在整個國際市場中處于一個“洼地”，這在很大程度上吸引了國際資本向中國流動。由于能夠拿到土地，在低成本勞動力等因素的共同作用下，中國很快成為所謂的世界加工廠，大量香港、臺灣、日本、韓國，以及美國、歐洲等國家和地區的企業到中國內地開辦工廠，或者與中國的企業合作、合資、聯營，這啟動并大大地促進了中國經濟的發展。到現在為止，世界知名的制造企業幾乎都在中國開辦有工廠。顯而易見，如果沒有土地的吸引力，如果沒有土地制度的變化，要這些外資到中國來幾乎是不可能的。
　　為了更好地利用土地吸引外資，國家和地方在改革初期都曾經出臺過一系列的外商外資用地政策，除了國務院頒布的《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》外，天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等地政府都頒布有外資企業使用土地的管理辦法。在這些管理辦法中，大都包含了對外資進入中國使用土地有鼓勵性的條款和規定。土地的市場成本優勢，在中國內部也成為一種經濟競爭的手段。直到現在，仍然有很多地方以土地作為招商引資的條件。隨著經濟的發展，早期發展的地區已經面臨產業轉型階段，并逐漸在土地方面失去了優勢，一些資金和企業紛紛向內地土地成本更加便宜的地方轉移。可以預計得到，在現在的土地制度下，在今后很長一段時間內，土地的這種要素優勢仍然會繼續存在并被不斷地發揚光大。
　　
　　土地使用制改革：任重而道遠
　　
　　從目前的情況看，土地要素的市場配置情況仍有諸多令人不滿意的方面。比如說，城市和農村的土地配置依然是二元結構，而且農村遠遠落后于城市。農村土地必須依靠征用后才能成為國有土地，才能夠流動。現在實際上只有城市土地有市場可言，農村土地并沒有市場。農村土地如何解決進入市場的問題已經提出了很多年，但是進步一直很小。
　　阻力當然是多方面的，其中地方政府就是最大的阻力。從目前的情況看，大多數地方政府是不支持的。因為要解決這個問題，就要改變目前的征地制度。如果征地制度改變了，地方政府可能就會失去對農地轉為建設用地收益的控制權，而現階段，地方政府對這部分收益是非常看重甚至具有很強的依賴性的。如果失去甚至會改變政府的收入模式，也會帶來其他更多經濟和社會方面的問題。一些大的行業也不希望改變這種模式，比如鐵路部門、水利部門、公路建設部門，以及城市房地產投資開發者，他們擔心，如果采取市場化的方式供應農地，必然會增加經營的成本。仔細考察我們的農地使用制度，事實上完全是按照城市既得利益者的立場與需求設計的，這當然與所謂的發展初期農業支持城市發展的理論有關。但是，就中國現在的發展階段看，這種理論不可以再繼續支撐下去了，我們應該有所改變。
　　這種二元結構帶來了很多畸形的現象。比如由于農村土地價格遠遠低于城市土地價格，政府為了牟取差價利用征地政策大量征用土地，最后使得大量農地被占用。在一些城市周邊，原有的基本農地已經不復存在(按照國家的法律，即使是依法占用后，也應該在別的地方建立同質同量的新的基本農地，但事實上很多所謂的補充的農地根本就沒有落實)。
　　又比如，農民由于沒有獲得較高的征地補償，經常出現上訪，也有的農民是因為自己的土地沒有被征用，失去了獲得土地收益的機會而告狀的。總之，由于農地與建設用地價格的巨大差異，形成了很多矛盾，給社會穩定帶來了嚴重的負面影響。還有與此相關的是，不少政府官員通過控制農地轉為建設用地的交易進行尋租并牟取暴利，這種現象屢見不鮮。但是，對于市場經濟而言，最大的問題就是不能將農村和城市的土地依據交易成本最低原則進行配置，既浪費資源也很不經濟，并且影響到了整個社會經濟的發展。
　　第二個不能令人滿意的是，城市土地市場結構不合理，政府主導過于集中。按照法律和政策設計，除了土地出讓市場之外，還有轉讓市場，但事實上轉讓市場幾乎是不存在的，政府對土地市場具有很強的控制力量。一是因為政府利用土地征收制度和土地儲備制度，將土地集中在自己的手中，所謂一個龍頭進水，一個龍頭出水。土地使用者幾乎沒有渠道從第三方獲得土地，所以無從轉讓。二是政府對土地的轉讓有嚴格的限制，即使有土地也很難轉讓出去。
　　這種狀況導致土地市場供需各方力量不能夠均衡，容易出現大起大落的情況。有時候是土地供不應求，出現眾人搶地的現象；而有時則是供大于求，供地遭到冷遇。這當然有其他大的市場供需背景的原因。只有政府一方供地，理論上，政府可以根據實際情況決定供地的數量，但是，由于單一的供給主體完全缺乏對市場需求的判斷及調整能力，也沒有調整供給的動力，所以要達到一個很好的市場配置效果幾乎是不可能的。
　　第三個問題是，我們的市場缺乏一個利益調整的機制。市場是受利益牽引的，利益均衡則市場均衡，土地市場也是一樣。但是回看我們的土地市場，在政府、利益集團、土地最終使用者(比如購房者、企業業主)、農民等方面，在利益上是沒有得到很好的平衡的。被征地農民失地失利、城市居民購買不起房屋、企業主因為房租過高而不能贏利的情況在我國已經非常普遍了，但是另一方面，政府和利益集團成為了土地利益的最大贏家。首先是缺乏一個土地反壟斷機制。
　　整體上看，土地市場的權利基本上控制在政府和相關利益集團手上，并形成為一種壟斷力量。比如政府對土地出讓市場的壟斷，房地產開發集團對購買土地和房屋開發的壟斷，使一般公眾幾乎沒有購買土地的權利，因而也就沒有獲利的權利。其次是缺乏系統的稅收機制。在均衡的市場條件下，要依靠稅收來調整利益的不平衡。但是，我國的土地稅收體系并沒有完全建立起來和發揮作用。比如土地增值稅，它可能適用在土地流轉的各個環節，如征地過程中，或者是土地出讓過程中，還可以是土地轉讓中，但是很遺憾，我們只是在轉讓的過程中適用土地增值稅。由于土地增值稅的缺失，土地在流轉過程中價格缺乏一個平衡器，可能帶來畸高或者畸低的現象，影響市場的穩定。
　　再如土地財產稅，或者稱為不動產稅，到目前為止仍然沒有建立起來。土地財產稅的主要目的是解決政府在土地方面獲取收益的途徑，如果有了，可以大大緩減政府賣地的動力，同時還能對土地囤積和大規模占用進行調整，有利于提高土地的市場配置效率和土地的合理使用。
　　土地市場如何進一步深化改革，而不僅僅是完善操作層面上的事情，要跳上一個更高的平臺，從配置要素、資源，以及調整利益出發，融入到整個經濟體系之中去，還有很長很長的路要走，任重而道