“集體林改”：又一次深刻變革

　　農村改革的里程碑
　　
　　中國農村有25.48億畝的集體林業用地，占全國林業用地的60％，在全國林業發展和農村經濟發展中具有舉足輕重的地位。
　　新中國成立后，集體林權制度經歷了四次變革，一是土地改革時期的“分山分林到戶”；二是農業合作化時期的“山林入社”；三是人民公社時期的“山林集體所有，統一經營”；四是改革開放時期的林業“三定”，即穩定山林權、劃定自留山、確定林業生產責任制。
　　這四次變革都與當時我國的經濟體制相適應，在一定程度上促進了林業生產力的發展。
　　但是，由于發展階段和認識水平的局限，雖經數次變革，集體林業產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，從多方面制約了林業的發展。
　　黨的十七大將集體林權制度改革列為深化農村改革的重要內容。胡錦濤總書記、溫家寶總理多次作出重要指示，并深入改革試點地區考察工作。回良玉副總理多次深入基層調研，并多次召開會議，提出了許多重要指導意見。
　　在此基礎上，2008年4月9日，國務院召開常務會議，4月17日、4月28日，中共中央政治局常委會和政治局分別召開會議，對集體林權制度改革進行了深入研究。6月8日，中共中央頒發了《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，作出全面推進集體林權制度改革的重大戰略決策，標志著集體林權制度改革在全國范圍內全面推開，成為我國林業發展和農村改革的又一座里程碑。
　　截至2008年6月，全國已有28個省(自治區、直轄市)成立了集體林權制度改革領導小組，20個省(自治區、直轄市)出臺了關于推進集體林權制度改革的文件；全國已完成承包的林地約8.78億畝，占集體林業用地的34.5％。
　　中央財政2007年已經先期給福建、江西、遼寧、浙江、河北、云南、安徽、湖北、重慶、貴州、四川、湖南、陜西、吉林等14省(直轄市)安排15.78億元林改工作經費補助，涉及集體林地約占全國集體林地面積的63.1％，在集體林區占有十分重要的地位。目前，這14個省(直轄市)的集體林權制度改革已經推進到1170個縣、15697個鄉、225109個村，涉及4億多農村人口。
　　
　　林區農戶“權”在哪里
　　
　　首先，這一次集體林權制度改革的最大亮點，在于明晰了林地承包經營權和林木所有權。
　　在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產權。村集體經濟組織可保留少量的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理。承包經營主體落實后，要準確勘界發證。
　　在明晰產權過程中，有幾個政策界限：一是對實行家庭承包經營的，期限為70年，到期還可以繼續承包；二是對改革前已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、承包或流轉合同規范的，要予以維護。雖符合法律規定，但承包或流轉合同不規范的，要予以完善。不符合法律規定的，要依法糾正。自留山繼續由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整；三是對權屬有爭議的林地、林木，要依法調處，糾紛解決后再落實經營主體；四是對于自然保護區、森林公園、風景名勝區、河道湖泊等管理機構和國有林(農)場、墾殖場等單位經營管理的集體林地、林木，要明晰權屬關系，依法維護經營管理區的穩定和林權權利人的合法權益。
　　其次，放活經營權。對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等。
　　再次，落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。
　　最后，保障收益權。農戶承包經營林地的收益，歸農戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征林地農民的社會保障費用。經政府劃定的公益林，已承包到農戶的，森林生態效益補償要落實到戶；未承包到農戶的，要確定管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償要落實到本集體經濟組織的農戶。嚴格禁止亂收費、亂攤派。
　　事實證明，集體林權制度改革解放了林業生產力，盤活了林地資源，使農村林業、農村經濟與農村社會發生了深刻變化，使山區林區煥發了新的生機與活力。
　　福建省造林總面積連續三年超過200萬畝，比改革前翻了一番，非公有制造林比重從2002年的40％提高到80％。江西省連續兩年造林330萬畝，為近10年來最多的年份。
　　這些數據表明，改革調動了農民群眾發展林業的積極性，破解了長期以來制約林業發展的造林難、撫育難、護林難、防火難、融資難等問題。農民造林育林的積極性和保護森林的自覺性大大提高，林業投資呈現出多樣化的格局。
　　集體林權制度改革，促進了農村經濟狀況發生深刻變化，為解決“三農”問題找到了有效途徑。
　　一是農民收入明顯增加，林業收入在農民總收入中的比例進一步提升。福建省農民人均林業純收入從林改前的341元增加到2007年的507元，增長48.7％；主要林區農民林業收入占到總收入的50％。
　　二是農村基層財政明顯增收。一些村集體通過收益分成等方式，收入明顯增長，有了持續穩定的收入來源，有效改變了“空殼村”的窘境。
　　三是農村經濟結構明顯優化。林業在大農業中的比例進一步提高，竹木加工業等林業第二產業蓬勃發展，生態旅游等林業第三產業方興未艾。
　　四是林業產業活力明顯增強，涌現出不少龍頭企業，有越來越多的農民依托龍頭企業走上了產業道路，有越來越多的農戶聯合起來、組織起來，走上了專業合作的道路。浙江省臨安市竹業2006年產值24.1億元，涌現出10個超千萬元鄉，100多個超百萬元村。
　　集體林權制度改革，還使農村社會發展發生了深刻變化。
　　改革解放了林地，搞活了經營，為農民提供了最適應、最直接、最可靠的就業機會。據江西省統計局統計：2004年至2006年，有28.06萬外出農民工返鄉務林，有20.73萬人改行務林。集體林權制度改革后，農村社會福利和社會保障得到改善，鄉村開始有能力解決看病難、上學難等問題，促進了農村社會事業的發展。此外，農村基礎設施和村容村貌、基層民主管理和鄉風文明都得到改善。
　　改革還促進了農村基層黨風廉政建設。通過集體林權制度改革，推進了村務公開，建立健全了農村集體資金、資產和資源管理制度，規范了森林資源流轉，加強了對林改收益資金的管理，從制度上消除了滋生腐敗的條件，強化了農村基層民主政治建設。
　　
　　深化改革路向何方
　　
　　在中央強有力的推動下，各地將全面推進集體林權制度改革，中央各有關部門也將按照《意見》的要求，認真研究和完善集體林權制度改革的各項政策措施。
　　第一，進一步完善林木采伐管理政策。國家將推動森林經營方案的編制，商品林采伐限額管理將進行改革，林木采伐審批公示制度將得到實行，審批程序將進一步簡化，服務將會越來越便捷。對公益林采伐繼續加以嚴格控制，為了提高公益林的質量和生態功能，也將推動對公益林依法進行撫育和更新性質的采伐，并對采伐方式和強度進行適當的控制。
　　第二，建立加快林地、林木流轉制度建設。將建立健全產權交易平臺，加強流轉管理，依法規范流轉，保障公平交易，防止農民失山失地。森林資源資產評估管理將進一步加強，為規范評估行為，維護交易各方合法權益，將盡快建立森林資源資產評估師制度和評估制度。
　　第三，逐步建立支持集體林業發展的公共財政制度。森林生態效益補償基金制度將得到健全和完善，公益林補償基金籌集渠道將進一步拓寬，中央和地方財政對森林生態效益的補償標準將逐步提高。造林、撫育、保護、管理投入的補貼制度將逐步建立，森林撫育、木本糧油：生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育等將得到資金扶持。育林基金征收比例將逐步降低，用途進一步規范，林業部門行政事業經費將納入各級政府財政預算。林業基礎設施建設將納入各級政府基本建設規劃和相關行業發展規劃，對偏遠山區、沙區和少數民族地區林業基礎設施的投入力度將加大。集體林權制度改革工作經費將得到保證。
　　第四，林業投融資改革將進一步推進。金融機構將要開發適合林業特點的信貸產品，林業融資渠道將進一步拓寬。‘林業信貸投放規模將加大，林業貸款財政貼息政策將繼續實施并加以完善，將大力發展對林業的小額貸款。完善林業信貸擔保方式，健全林權抵押貸款制度。將加快建立政策性森林保險制度，提高農戶抵御自然災害的能力。
　　第五，林業社會化服務將著力予以加強。將扶持發展林業專業合作組織，培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業，促進林業規模化、標準化、集約化經營。林業專業協會將有更大的發展，政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業自律等作用將發揮得更加充分。森林資源資產評估、森林經營方案編制等中介服務將得到引導和規范，發展更為健康有