“政府雇員制”能走多遠

　　最近，江蘇省揚州市“全面”試行“政府雇員制度”的消息打破了平靜，2003年前后曾掀起一陣熱潮的“政府雇員”，再度成為主流媒體和知識網民熱議的話題。
　　
　　有無“鯰魚效應”
　　
　　五年前，地方政府所試行的“政府雇員制”，采取了基本一致的模式。“政府雇員”被定義為法律、管理、金融、貿易、外語、信息、高新技術等方面的“專業人才”。關鍵的制度安排包括：(1)不賦予行政權力；(2)相對高薪(年薪是公務員的兩倍至十幾倍不等)；(3)短期聘用(一般1～3年)，簽約管理；(4)不占行政人員編制。
　　五年后，《揚州市政府雇員管理試行辦法》，與五年前的制度安排大致相同，但有一個重要的區別，即雇員要“占政府部門編制”。
　　一直以來，地方政府雇員制的試行者和支持者，在理論上演繹著四個“有利于”的邏輯：政府高薪招募雇員，有利于吸引優秀人才；有利于解決復雜的專業技術問題；有利于通過“鯰魚效應”激發公務員隊伍的活力；有利于改善公務員隊伍人才結構。
　　但是，從公共管理學的角度分析，四個“有利于”的邏輯，具有明顯的非理性特征。四年前，筆者對地方政府所提出的“政府雇員制”邏輯的非理性的分析與結論，已經在實踐中有所應驗。
　　可以認為，試行了雇員制的地方政府，基本上沒有達到四個“有利于”的預期目標。如果說取得了績效，可能主要體現在政府的工作總結中，現實的、有價值的存在，還不足以引起關注，受到關注的反倒是出現的問題。
　　比如，無錫市轟動一時的50萬年薪政府雇員顏兵，因考核結果“不合格”已經“解約”。深圳市2004年首批上崗的四名政府雇員，在3年的工作合同期滿后，拒絕接受解聘決定，多次調解無效，陷入僵局。原因是，這幾名雇員找到了法律依據，他們認為，在合同到期之日沒有接到任何終止繼續聘用的信息，應該視為自動延長聘用時間，遲到的“解聘”通知無效。
　　為什么“政府雇員制”取得實在的預期績效難度很大?
　　首先，“政府雇員制”的條件對真正的優秀人才沒有吸引力。沒有行政權力，短期雇傭關系，只是薪酬較高，這樣的條件，對于有工作經驗的、能夠真正在政府部門中發揮作用的熱門專業高層次人才而言，并沒有多少吸引力。
　　雇員一定要在一個部門、在掌握行政權力的管理者支配下工作。雇員薪酬大大高于部門成員，高于管理者，如果沒有健全的機制保障，這位雇員很難得到部門成員的協作與配合，甚至難以得到部門負責人真實的支持。短期雇傭關系，不可能產生追求長期績效的行為。而政府的工作，往往需要在長期的堅持中才能夠實現績效目標。政府雇員在雇傭過程中工作困難和壓力并存，難以開展工作，而且職業生涯沒有發展空間。
　　其次，政府解決“復雜的專業技術問題”的責任不應該落到雇員肩上。在政府里實際上并沒有多少“專業技術”問題，能夠“復雜”到公務員解決不了的程度而需要借用雇員的力量。即使有“復雜”問題，完全可以交給政府研究部門、國家科研機構、公立高等學校解決，還可以外包給市場中的專業咨詢公司。如果說一定要在內部解決，那也應該由公務員而不是雇員來執行。因為既然是“專業技術”問題，又是“復雜”的問題，那一定是比較“重要”的問題。政府“重要”的問題，需要可靠性和保密性，應該交給有級別的公務員處理，而不是交給臨時雇員。
　　第三，雇員制對改變公務員工作的現狀沒有作用。包括筆者在內的不少專家已經證明，“雇員”進入政府部門工作，不可能發生所謂的“鯰魚效應”。“雇員”只是臨時人員，要在公務員的管理下工作。“雇員”與政府部門之間的勞動關系以及職業發展路線與公務員完全不同。這意味著這兩種“魚”根本不在一個“桶里”，“鯰魚”怎么可能追逐“沙丁魚”，而保持“沙丁魚”的活力呢?
　　最后，“政府雇員制”增加行政管理成本。用數倍于公務員的工資去雇用一名“雇員”，會增加財政成本。同時，在政府公務員管理之外，又增加另一種完全不同于公務員的管理制度，無疑會增加管理方面的成本。政府人事部門工作繁忙，缺乏對雇員的管理經驗，很可能在管理中引起糾紛甚至訴訟。
　　此外，政府雇員進入政府部門，確實是在公務員隊伍中增加了新的成分但不可能產生對公務員隊伍結構的優化。這兩類人員在工作上自然有配合，但在管理上“井水不犯河水”，各走各的路。“雇員”是處于公務員系統外部的臨時人員，怎么可能對系統內部結構的改變發生影響?
　　
　　為何屢試不爽
　　
　　最近，揚州市的“政府雇員制”有一項變化，即“雇員”要“占政府部門編制”。可以肯定地說，這是向理性化方向邁出的步伐，能夠在保持部門人員編制不變的情況下，改變工作人員的組成。
　　但是，這項制度安排也產生了新的非理性邏輯。既然有編制，為什么不通過招收公務員解決問題?
　　像揚州這樣的城市，公務員崗位一定趨之若鶩。公務員崗位的“鐵飯碗”性質和獲取超額利益的可能性與現實性，以及能夠滿足中國人“學而優則仕”官本位傳統價值觀的機會，當公務員對高校畢業生始終具有無限的吸引力。不用高薪，不用增加雇員管理成本，嚴格把好招聘關，一定可以招到合適的公務員——名校碩士以上畢業生。
　　迄今為止，試行“政府雇員制”的地方政府并沒有取得多少實際的績效，為什么還有政府不斷嘗試呢?
　　一是地方政府在創新壓力之下急于求成。壓力主要來源于上級黨委組織部門和政府人事部門。理性與否，收益如何，可以慢慢討論，但工作有“創新”卻至關重要，可以博得上級領導的肯定和歡迎。創新是必要的，但在創新中一定要堅守創新的理性邏輯——創新的收益應該大于創新的成本。
　　二是地方政府對政府雇員制度缺乏深刻認識。制度是最有價值的資本。制度的設計、推行和完善是一個長期的歷史過程。制度創新，應該像學術研究一樣，首先對現有的成果進行研究，在確定掌握現狀的基礎之上，再提出有新意的觀點、采取有創造性的行動。地方政府引進國外的雇員制，但沒有完全了解這項制度產生的背景和運作的邏輯，而是在簡單模仿的基礎上，追隨著國內高等學校和科研單位的邏輯，唱起了高薪引進人才的曲調。
　　三是地方政府對干部人事管理制度的“創新”缺乏創新勝。干部人事管理制度的“創新”，集中在雇員制上，你雇員制，我也雇員制，沒有從本地區的實際需要出發，建立起適應本地區發展需要的制度安排。欠發達地區或者高層次人才相對缺乏的地區的政府高薪招募雇員，而在經濟發達、人才濟濟的地區也有政府在搞高薪雇員制。不顧差異，簡單模仿，缺乏創意，損失效率。模仿最簡單，也最保險，有問題大家一起“挨板子”。創新有風險，獨樹一幟，格格不入，難免招惹是非，遭遇失敗。創新需要有利于創新的環境。轉變觀念，解放思想，促進多樣性，尊重個性化，優化政府干部人事工作創新環境，還有許多工作要做。
　　
　　是否存在合理性
　　
　　中國少數地方政府試行“政府雇員制”，反映出邏輯上的非理性，但是，并不能由此否定“政府雇員制”本身的有理性和有效性。事實上，按照一些發達國家長期的實踐經驗，政府中雇員的存在具有必要性與可行性。不過，對于政府雇員制度，應該有以下理性認識：
　　第一，政府雇員是協助公務員工作的臨時聘用人員。政府雇員是“保姆”或“短工”性質的人力資源。根據政府工作臨時性或季節性的需求，及時聘用一定數量的人員，在公務員領導下完成一定的工作任務。隨著任務的結束，按照事先的約定，雇員與政府部門的勞動關系即行終止。
　　第二，政府雇員在工作中享有平等的個人權利和勞動權利。雇員應該履行與政府部門事先約定的義務，同時，雇員所有法定的權利，必須得到尊重和保障。
　　第三，政府雇員的薪酬應該由市場決定。政府根據需要決定是否招聘雇員和招聘什么樣的雇員，而給予雇員的報酬，要根據招聘到所需人員的難易程度決定，即由雇員勞務市場的供求關系和價格決定。當然，如果雇員工資固定，那只能是“愿者上鉤”；雇員崗位是應聘者的需要，但應聘者卻不一定能夠成為政府部門的所愛。
　　基于這樣的認識，地方政府需要改進試行的雇員制度。
　　 一是要明確雇員編制。根據實際的工作情況，從公務員崗位中特別規劃出10％～20％的雇員崗位。對雇員的需求要有事前的評估和計劃，而不是心血來潮，臨時決定。
　　二是要把雇員崗位定位為“保姆”性質。雇員在政府的工作中應該發揮輔助作用。部門的工作績效和長期發展，應該依賴于“兒子+媳婦”，指望“女兒+女婿”，即要依賴于公務員，而不能把希望寄托在雇員“保姆”身上。
　　三是要建立健全政府雇員管理制度。要對雇員的激勵與制約機制、職業生涯發展做出安排，注意避免雇員易出現的短期行為。
　　四是要嚴密防止少數公務員利用招募雇員機會營私舞弊。
　　五是要高度注意少數人利用雇員身份介入政府工作，獲取違規或非法收益。
　　中央政府也應加快公務員管理制度的創新步伐。國家公務員專門管理機構——國家公務員局——的設立，必將有利于促進公務員管理制度的科學化、制度化和規范化，同時，對于包括雇員在內的非公務員人員的管理，也必將取得長足的進