社會全面進步的浦東樣本

　　改革開放已步入而立之年，作為“中國改革開放窗口”的浦東新區，從1990年中共中央和國務院決策開發之日算起，今年剛滿18歲。
　　在為社會各界一貫所重視的經濟層面，浦東新區的斐然成就早已為世人所目睹：2007年，浦東全年實現生產總值2750.76億元，地方財政收入完成260.8億元，外資金融機構總數達到493家，等等。
　　但對于浦東新區，對于長江流域的“發展龍頭”上海，對于整個中國來說，比項目開發、土地開發、經濟開發更為珍貴的開發經驗，更來自深刻立足于“以人為本”理念的社會開發領域，即城鄉一體共同發展，經濟與社會事業，生態環境共同發展，來自這個改革試點18年來爭取社會全面進步的不懈與點滴努力。
　　今年3月兩會期間，本刊記者就浦東新區開發開放的經驗與前景，專訪了全國政協委員，新區分管教育、衛生和文化等工作的張恩迪副區長。
　　
　　堅持全方位開放
　　
　　雖然“浦東”這兩個字早已被眾多媒體默認為多數時候都要趨之若鶩的新聞焦點，但浦東的發展到底有多迅速且龐大，在很多人頭腦中并不清晰。
　　張恩迪首先告訴記者一組數字：“浦東的面積占上海的1/10，人口占1/7，國內生產總值卻占到整個上海的1/4。1990年，新區的國內生產總值是60億元，到2007年底，據不完全統計。達到2750億元，相當于每年增長17％，浦東新區因為城市化進展，農業的比例一直比較低，不到1％。最近幾年，浦東更注重經濟增長的質量，第二產業的比例從70％左右降到49％，第三產業在2007年達到51％，這是第三產業第一次超過了第二產業。”
　　經濟的快速發展離不開吸引外資。還在浦東開發初步規劃的時候，小平同志就曾說，中國在金融方面取得國際地位首先要靠上海，而上海的“金融聚焦”無疑在浦東。2007年，浦東新區金融業增加值增長37.1％，成為拉動第三產業快速增長的最主要因素。
　　面對浦東新區勢頭良好的經濟發展，張恩迪認為“這是堅持改革開放，而且是全方位開放的結果。在建立外向型經濟的同時，浦東同樣關注社會事業和民生方面的快速發展。實踐證明，只有通過擴大開放才能帶來經濟上的快速發展”。
　　行政領導崗位之外，張恩迪還是擁有劍橋大學生態學博士學位的國際知名動物生態學專家，他深刻懂得潔凈安寧的城區環境對于經濟正在超速發展的浦東新區有多么重要：“健康的浦東最起碼應該具備這樣一種狀態，那就是生態環境接近和達到發達國家同期的水平，人們對健康環境的認識達到一定的水準?！?br/>　　雖然城市化進程很快，但浦東在建設過程中非常重視環保，浦東的高速發展并不以犧牲環境為代價。浦東的人均公共綠地面積已從上世紀90年代初的0.54平方米增至2000年的24.29平方米。
　　浦東人笑稱，這是從“小桌”到“大廳”的巨變。
　　2006年1月15日，上海市十二屆人大四次會議提交審議的《上海市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要(草案)》提出了上海“十一五時期”經濟社會發展的奮斗目標：到2010年，生產總值將達1.5萬億元，國際經濟、金融、貿易、航運四大中心基本框架成形。
　　創業艱苦，成就巨大，前景亦廣闊。將建成上?！八膫€中心”核心功能區的浦東新區，不僅需要帶動上海發展，還要影響輻射全國的改革開放，成為示范區。談到浦東新區這個目標時，張恩迪表現得非常理勝：“很不容易，任重而道遠?！?br/>　　
　　先用心，后用力
　　
　　1992年，浦東最高的建筑只有兩個：陸家嘴的港務大廈和浦東消防隊的觀察樓。而在中國的南海邊緣，其時開放近12年的深圳早已不滿足于高樓大廈，小平南巡更首肯了特區改革的深層思路：構建一個類似香港的自由港區；把第三產業作為支柱產業來抓；逐步推進特區外的農村城市化。
　　作為南巡的最后一站，1992年春節視察上海期間，小平同志語重心長地表示：
　　“這是上海最后一次機遇?，F在浦東的開發是只能進、不能退，而且也沒有退路。”“浦東開發比深圳晚，但起點可以更高，我相信可以后來居上。”
　　小平同志留給上海和浦東的關注與鼓勵，正表明了中央對于浦東建設的高度重視，中央的戰略決策成為開發浦東、振興上海的決定性因素。
　　跨世紀的浦東開發，基礎設施建設無疑是關鍵。張恩迪告訴記者，從最開始，根據“外向型、多功能、現代化”城區的建設目標，浦東就非常注重貫徹規劃先行的理念。
　　整個新區分三步進行，起步階段主要進行規劃編制，環境整治，解決交通問題；重點開發階段繼續建設道路和公用設施，形成基礎設施比較配套的大格局；2000年后，進入全面建設階段，將整個上海建成設施配套齊全，以外向型為主的現代化基地和金融、科技、文化、信息中心。
　　比如，對陸家嘴金融貿易區進行規劃時，采用國際招標，請國內外一流的大師首先規劃，再經過國際咨詢會議10多次討論，優中選優，城市形態，基礎設施、生態環境以及社會和經濟發展的全套規劃都確定后，報請市人大審定，使規劃具有法規效力。
　　“先用心，后用力”，避免盲目性，一直是浦東領導者的工作準則。
　　按照當時的規劃目標，到上世紀末，浦東的城市化面積要達到100平方公里。讓從小在這個城市長大的張恩迪也感到十分自豪的是，浦東新區方圓570多平方公里，現在已有超過一半進入城市化進程。
　　在英國的四年，張恩迪印象深刻的并不僅僅是學府里嚴謹務實的治學風氣，還有大城區里四通八達且通宵開放的便捷交通，他笑稱“時常感覺在倫敦自己像個鼴鼠，可以在地下地面鉆來鉆去”。
　　但相比倫敦、紐約和巴黎這些大型現代化城市的基礎設施建設，張恩迪毫不諱言“浦東的公交線路還是存在一些問題。一站大約一公里左右，稍有些長，而且沒有通宵運行，晚上出行不方便。因為浦東人口密度相對比較小，以前的地鐵路線也拉得比較開，現在考慮要建設得密集一些。雖然浦東的規劃理念側重生態園區，綠化也非常好，但商業網絡布局也在進一步規劃完善，這樣普通百姓的生活會更方便一些?！?br/>　　
　　教育的大門，向每個農民工子女敞開
　　
　　2008年1月，根據某權威機構發布的信息，2007年中國基尼系數達到0.48。
　　這個在世界范圍內被廣泛用來衡量收入分配的指標，最小值零表示完全均衡，數值越大表示貧富差距越大。最大值為1。按照國際公認的標準，超過0.4，也就觸碰到了貧富差距過大的警戒線。
　　盡管來自央行和經濟學界的各路官員與學者紛紛表示，地區價格差異以及現存體制等因素使得基尼系數并非中國真實收入差距的確切體現，但是不可否認，在實現城鄉結構戰略性調整、實施城市化戰略的過程中，國內城鄉之間、城市不同層次民眾之間的貧富差距已經變得明顯且不斷擴大。
　　1990年開始，開發開放的最初3年中，浦東新區動遷農民近10萬人。至今，這個數字已經達到23萬余人。
　　如何正視并補償農村和農民為城市開發建設所作出的巨大貢獻?如何讓數十萬計的農村人口從生活習慣到思維方式都轉變為城市人?如何讓這些離開田地與水井的人們能盡快在現代化的都市環境中更容易地謀生?
　　騰飛于農村地區的浦東新區同樣面臨這些問題。
　　在浦東新區的領導者眼里，難題，就是最需要解決的問題，浦東在發展建設的過程中一直致力于縮小城多二元結構之間的差距。在勞動保障方面，政府以“兩個一樣”的原則體現對農業人口就業的關注——城鄉勞動力享受一樣的就業服務，享受一樣的就業優惠政策；鼓勵企業吸納農村剩余勞動力；2006年，在全區范圍內統一了“新農合”標準。
　　現在的浦東，農民收入增量超過9成來自非農就業，越來越多的農民在其適合的崗位發揮著日益重要的作用。
　　提高教育水平，尤其加大對農村義務教育的投入，提高農民的素質，不僅符合浦東經濟發展需要，還是促進農轉非很重要的方面。在國外學習多年的張恩迪，對西方的先進教育理念體驗深切，他認為浦東越是發展迅速，越要堅定不移地全力保證教育公平：
　　“教育的大門始終向每個農民工子女敞開?！?br/>　　從2003年開始，在教育和衛生領域，浦東在全國率先實行二元并軌的發展戰略。張恩迪告訴記者：“原來的教育體制，是城市學校的經費由政府撥款保證，各村鎮學校的經費則由鎮政府財政和區政府財政共同承擔，各村鎮經濟發展的不平衡造成了教育資源配置的地區差異。二元并軌以后，浦東實行四個統一標準，硬件標準一致，撥款標準一致，師資配備和培訓標準一致，信息服務標準一致?！?br/>　　目前，浦東有58700多名農民工子女，55.9％已在公辦學校就讀，享受與本地學生一樣的待遇。對于接收農民工子女就讀的農民工子女學校，政府則采取適當的財政撥款，支持并規范其運行。同時也鼓勵農民工子弟學校申辦民辦學校，確立其法人地位后更加便于管理。
　　無論教育還是醫療衛生，浦東都已經完成了硬件上的改造，浦東的決策方向已經開始側重從軟件上進行提升，比如，“怎么給予去農村支教的教師多一些政策上的幫助，浦東的做法是每月補貼1000元收入。此外，有農村支教經歷的老師在職稱晉升時都會優先考慮?！?br/>　　作為浦東新區的管理者之一，張恩迪同樣關注那些節假日里背著大包回鄉的外地打工人群：“他們和我在機場看到的人差距很大。總體說來，浦東的貧困人口還很多，貧富差距的問題不能回避，包括城市貧困百姓，如因病致貧的，還有下崗職工，更值得關注，因為城市的消費更高。我希望貧富人口相融，不太贊成建高檔小區，分富人區、窮人區，這樣其實也能帶動就業。”
　　“政府要確保外來務工人員基本的勞動報酬和健康方面的保障，對他們的文化也要多一些認同?！边@是一位地方領導者的執政意愿，也是一個政府對社會全面和諧進步的追求。
　　
　　從“審批”走向“服務”
　　
　　2008年兩會期間，廣為社會各界關注的“大部委制”方案終于水落石出。上世紀80年代以來的六次政府機構改革中，國務院組成部門從1982年的100個減到2008年的27個。
　　而在上世紀90年代初，浦東新區就已經開始整合職能部門中的重疊機構，實踐著“小政府，大社會”的行政改革理念。
　　“政府不是管得太少而是管得太多”，浦東新區行政審批制度改革領導小組辦公室工作人員都曾有過這樣的共同感受。從2001年第一輪行政審批改革以來，他們的工作就是埋首在724項行政審批事項中，剔除那些“幾年也碰不到一次”、“政府根本不需要管”或者“應該由專業機協和社會團體”來做的事情。
　　清理審批項目，梳理政府職能，時至今日，浦東的行政審批改革已經進行到第四輪，行政審批事項由724項減少到200項左右，并醞釀進一步的減少，政府管理從“審批式”一步步走向“服務式”，邊界日漸清晰。
　　張恩迪告訴記者：“浦東的委辦局，也就是機構數量，要比其他地方少。比如我分管的社會發展局，這個名字不知全國其他地方有沒有?！?br/>　　1993年成立的浦東新區社會發展局，負責統一管理教育、衛生、文化、體育、民政、計劃生育、愛國衛生等七個領域事務。這也正是浦東新區用小政府模式安排政府組織結構的典型代表。
　　在張恩迪看來，在政府職能方面的這些嘗試和探索，“主要是考慮到更好地發揮政府的社會管理和公共服務功能”。
　　作為上海市的一個行政區，“小政府，大社會”的行政管理體制改革也很容易受到各方面制約。比如，“集成”后的機構數量越來越精干，所以浦東新區的一個政府部門經常要應對上級幾個委辦局，從網站設置、公章使用、報告文件內容和溝通方式等多個方面都需要適時調整。
　　針對這種“多級放大”現象，張恩迪希望“浦東的改革能爭取到更多人的理解。改革后的政府工作中，會存在一些不利的地方，比如人手總顯得不夠，但其實機構都是有自我膨脹傾向的，應該更多地看到機構內部的資源配置和政府行政的流程改造?！?br/>　　張恩迪為記者詳細解釋了浦東為回歸政府本來職能而設置的“四項制度”：
　　一是自上而下的問責制，因為權力和責任應該是對等的，權力可能沒有成本，但如果權力行使得不好，就需要付出代價，因此權責要一致。如果決策錯誤或執行不利，政府會啟動自上而下的問責制；
　　二是體制內的監察制，包括電子政務。行政過程在監控之下達到透明，特別是在預算的制定和執行方面，充分聽取人大意見并受其監督。浦東很多行政政策都問之于民、聽之于民。比如陸家嘴地區換一條公交線路，會事先開聽證會，聽取老百姓的意見，意見上網后進行網上辦公。每月第一周周一晚上有一個網上辦公會，聽取網民意見，讓老百姓決定議題放到網上，企業也可以將碰到的問題提到網上，所有相關的局長都到場。目前來看。網上辦公已經開始真正起到解決問題的作用；
　　三是體制外的、自下而上的投訴制；
　　四是利用社會力量的評估制，對政府的行政效能管理進行評估。
　　“這四項制度的實施，對改革政府還是很有利的?！?br/>　　
　　綜改試點：涉入“深水區”
　　
　　2005年6月，國務院正式批準浦東成為第一個國家綜合配套改革試點。
　　綜合配套改革所面臨的挑戰和難度，并不亞于當年的浦東大開發。
　　2007年4月26日，上海市人大常委會表決通過了《關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》。此舉意味著浦東綜合配套改革邁入一個關鍵的時期，新區政府在現有的法律法規下，擁有了更大的變通執行權力，一些具體的改革措施還可以獲得上海人大的立法支持。
　　很多人都猜測，作為全國第一個綜改試點，國家肯定給了浦東很多“特殊照顧”，但張恩迪告訴記者：“國家一沒給項目，二沒給資金，三沒給政策，只給了浦東三個‘著力點’，就是：著力轉變政府職能、著力轉變經濟運行方式、著力改變城鄉二元結構。國家給予浦東的最大權力就是允許先試先行，允許改革。是一種在制度創新方面先行先試的優先權，而不涉及任何財政上的補貼和讓渡。”
　　浦東正是朝著這三個方向不斷努力，才有了今天不凡的面貌。
　　3年時間里，10多個中央部委，圍繞行政、金融、科技、涉外管理等方面的體制機制創新，在浦東開展了20多項改革試點。
　　國內很多地方，開發區與周邊郊區在管理體制上都實行城鄉分治，開發區發展的同時對周邊經濟發展的帶動和輻射作用十分有限。為了改變這種狀況，浦東創造性地建立了功能區域管理體制，先后成立了張江、金橋、陸家嘴、外高橋、三林、川沙共六個功能區域，實現“開發區、城區，郊區”三區融合，原來游離在開發區之外的街鎮聯合起來進行產業集群發展，開發區的經濟效應被放大，城鄉差距大大縮小。
　　在張恩迪看來，建設功能區域也是浦東的新嘗試：“每個功能區域都有100平方公里左右，作為區政府的派出機構，根據分管地區的地理位置、產業特征、人口情況行使規lqJJWXZVMT6nQWu1u4FaJ5lsAaRxJxdQlU2dQ6HvlZs=劃等職能。進行綜合經營和發展。如陸家嘴功能區主要是發展金融，北邊外高橋功能區主要為外高橋保稅港的發展服務，金橋出口加工功能區意在形成高端制造業，三林世博功能區則主要立足于世博會相關的產業發展。從現在來看，區域上的經濟發展非但沒有掉下來，反而有提升?！?br/>　　東邊的陸家嘴金融城和中部的張江高科技園區，則是近期浦東規劃發展的重點：“陸家嘴金融城著重做好金融方面的建設。張江高科技園區的品牌做好科學城，發展微電子、中醫藥、軟件和文化創意產業，進行科學和藝術結合。2007年，張江高科技園區的產值已達到50億元?！?br/>　　2007年7月，浦東環林東路478號，東明路街道辦事處的辦公樓里，一塊標注“經濟科”的標牌被取了下來，科室里十幾個人分流到東明路街道所在三林世博功能區的投資促進中心。
　　街道剝離招商引資職能是浦東綜合配套改革中的重要環節。在新區財政保證街道運作經費的前提下，街道全面退出直接招商引資，將工作重心轉移到提供社區就業，養老及改善綜合環境等社會事務，新區政府在街道層面實現了轉變政府職能、推動“小政府”管理體制從“精兵”深入到“簡政”的改革創新。
　　有專家曾指出，如果說中國1992年以前的增量式改革中，有人受益而無人受損，那么之后的改革局面其實已經發生改變，一部分社會群體為改革付出了代價，特別是1993—2005年間，隨著各種深層次社會矛盾的日益凸顯，改革應向利益格局的再調整和改革推進的系統性和全局性傾斜。
　　在浦東，在這個不僅要為自己爭取更多發展動力，更要為全國更多地區的改革創新提供樣板的綜改第一區，面臨的改革環境同樣更加復雜，難度更大。2008年兩會期間，有關天津濱海新區開發開放的綜改方案獲中央批準，成渝試驗區和北部灣開發開放也都已經沸沸揚揚，更多的聲音在討論著浦東的“夾縫”處境，或者幾年之后將被超越的危險。
　　面對這些話題，浦東的執政者們總是顯得謙虛而開放。張恩迪說：“地區之間的競爭是有益的，要以平和的心態來看待這些問題。改革就是改變過去體制機制上不符合現今經濟發展的部分，有來自外部的壓力，也有來自內部的需求。作為長江流域的增長極，浦東的改革發展對于長三角的聯動有促進作用。浦東的改革始終立足于自身的實際進行，注重在競爭中保持自己的優勢。改革的最終目的都是讓百姓獲益?！?br/>　　“抓緊浦東開發，不要動搖，一直到建成”，開發之初小平同志發出的號召依舊在上海改革開放以來變化最大的這塊土地上回響。開發開放18年之后，浦東新區將面對更多的挑戰與博弈，也會有更多新的奇跡值得期