金融改革３０年回顧：從“汲取”到“建設”

　　中國經濟發展正在從“汲取金融”轉變為“建設金融”。
　　
　　“理想狀態下，金融在幕后默默運行；但風云突變時，金融部門危機將痛苦地浮出水面。”這是世界銀行在2001年的一份報告《金融與增長：變動世界中的政策選擇》(FinanceforGrowth：PolicyChoicesinaVolatileWorld)一書中，對金融發展影響經濟健康成長重要作用的描述。該報告強調：“在金融與發展之間存在明確的因果聯系。”這一論斷，基于大量的實證研究，以及諸多國家頻受金融危機之痛的事實。近20年來，各國金融危機相繼爆發，許多發展中國家數十年的經濟發展成果毀于一旦，世界銀行和國際貨幣基金組織總結認為，不適當地利用金融業片面推進經濟增長，忽視長期的“金融基礎設施”建設，是危機的根源。由于未能擺正金融發展與經濟增長的關系，金融部門被當作執行干預主義政策進行大量融資的工具……為未經證實的關鍵部門(即被稱為“經濟增長發動機”的工業部門)提供廉價的信用，造成限制金融部門發展的錯誤。直到危機爆發，發展中國家才紛紛認識到正確處理金融與增長關系，建立健康金融系統的重要性。進入21世紀以來，中國邁入工業化中期，諸多矛盾與問題集中釋放，機遇與挑戰并存并迅速交替，處于吳敬璉所說的“過大關”或溫家寶所言的“重要關口”。金融發展，是能否順利“闖關”的關鍵。
　　
　　再造金融體系
　　
　　1978年以來中國金融30年的發展，大致可以總結為四個階段：
　　1、建立體系階段(1978-1993年)。這一階段，以金融縱向分割為主要特征。工業、農業、中國、建設、交通等專業銀行相繼從中國人民銀行分離或單設，縱向切分為全國性的、總分支行行政色彩鮮明的、自上而下垂直管理的專業銀行體系。中國人民銀行也慢慢由一個大一統的金融機構，變成了相對獨立的中央銀行。雖然專業保險體系也開始建立，但此時基本上是一個典型的、只有銀行體系的專業金融體系。
　　2、商業化改革和資本市場建立階段(1994-1997年)。本階段以中央政府主導，地方政府參與的縱向分割和橫向分割交織為主要特征。專業銀行的商業化改革啟動，三大政策性銀行相繼設立。股票、債券等資本市場，以及期貨等衍生市場，相繼在各地試點，并出現了不同類型的股票熱、期貨熱、房地產熱的泡沫經濟。此時，銀行、證券、保險、期貨以及政策金融等綜合性金融體系初步建立。
　　3、金融整頓和金融安全體系建立階段(1998-2003年)。中國各地區經濟過熱與泡沫危機的出現，以及1997年亞洲金融危機的爆發，使得片面利用金融汲取資金的負面作用，被普遍認識金融安全的重要被提到了國家安全的層次。這段時期，不斷調整中央與地方在金融縱向和橫向分割的矛盾，并整頓證券、期貨、投資公司、地方性商業銀行等，依照巴塞爾協議，國有銀行的資本金補充、巨額不良資產剝離等措施也在進行。政府支付的2萬億元金融改革成本，大部分用在這個時期，僅四大國有銀行剝離的不良資產就達到了1.4萬億元。
　　4、建設金融階段(2004年至今)。經歷了金融整頓以后，中國進入了再造金融體系的新時期。這一時期，不僅國有銀行、保險公司在推行股份制改造和上市，地方性金融機構也“一行一策”地進行產權、治理結構及資產重組的再造。證券、期貨經歷了改造后，重新步入快速發展通道。政策性銀行則相對萎縮，進入新一輪摸索之中。伴隨“三農”問題日益突出和政策重視，并不符合一般市場金融原則的農村金融體系改造和建設，成為關注焦點。監管層面，央行、銀監會、證監會、保監會的分業監管體系，與分業經營體系并行，帶來兼業化的矛盾。中央匯金公司的成立，完善了國有出資人制度。諸多金融法規的出臺，使得金融基礎設施更為完善。然而，中央和地方財政，仍在出巨資為金融再造買單。
　　
　　“中國之謎”
　　
　　1978年以來中國金融業的發展特征，同多數發展中國家一樣，只強調金融業為經濟增長動員儲蓄的作用，重視“汲取金融”，而忽視“建設金融”，使得中國金融發展呈現“高增長、低效率”的明顯特征。
　　雖然鄧小平同志早在上世紀90年代初就指出，“金融是現代經濟的核心，金融搞好了，一著棋活，步步棋活”、“要把銀行辦成真正的銀行”。但改革期間的金融發展實際卻大大偏離了這一目標。
　　1978年之前，金融部門只是政府的“出納員”和“保管箱”，并沒有多少獨立行動的空間。
　　1978年以后，金融部門動員儲蓄的功能得到淋漓盡致的發揮，但卻只是適應籌資需要而發展。轉軌時期資金計劃供給制的特征，使企業一直具有“免費資本幻覺”，如樊綱所言，這一幻覺在90年代，由信貸市場一直延伸到資本市場，使意圖推進現代企業制度建設的股份制改造變成了國企“圈錢”、“脫困”的工具。這樣，整個金融市場就變成了各級政府的“錢袋子”，在中央財政收入比重連年下降的背景下通過巨額“鑄幣稅”收入和獲取“金融剩余”，使金融業替代了財政和稅收制度的功能，支付了中國改革的成本，造就了麥金農提出的“在財政下降的同時保持價格水平穩定與高金融增長”的市場化次序的“中國之謎”。
　　由于中國整個改革過程中，呈現出“企業領著金融走”的明顯特征，使得金融市場只能被動適應企業融資需要，無法發揮金融業在經濟增長中主導資源配置，進行風險管理、監督企業運行、傳遞經濟信息等多種功能，導致了貨幣市場、資本市場、保險市場的發展深度遠遠不足，金融效率低下、金融安全問題突出，成為影響中國長期發展的重大隱患。
　　進入21世紀以來，諸多建設金融的措施紛紛出臺，使得中國金融業一步步走出“高增長、低質量”的數量型增長道路，步入質量型發展的新階段。
　　
　　打破政策分割
　　
　　本質上說，中國30年的金融改革主要是中央和地方政府主導的，國內外市場開放的壓力只是提供了政策分割的舞臺。這種政策變化，可劃分為縱向分割和橫向分割兩種手段。在中央和地方的分割矛盾出現后，又有第三種手段——調整分割矛盾的措施：
　　縱向分割，指由中央政府主導的，便于中央政府金融控制的政策措施。由于其方向是自上而下地切分金融組織，以便于加強中央金融控制，故稱為縱向分割。
　　橫向分割，指那些便于地方政府或金融業的各地分支機構進行金融控制的政策措施。由于其方向是平行地鋪設金融組織，以便加強地方金融控制，故稱為橫向分割。
　　調整分割矛盾措施，是指由于中央政府、地方政府和金融機構的利益目標不同，在金融分割的改革過程中，政府公司化行為必然與地方的投資擴張沖動相伴隨，而這與中央的貨幣供應穩定政策相沖突，短任期制和地方信用風險的外部性，使得地方闖禍中央收場的故事，一再上演。因此，需要一些政策措施做出調整甚至事后處理，為此而出臺的政策措施，我們稱其為調整分割矛盾的措施。
　　在改革開放初期出臺的許多金融措施，多是屬于縱向分割的。1985年全面“撥改貸”后，地方政府有了金融控制訴求，金融發展又進入橫向分割時期(由于金融政策與措施都是中央政府主導的，所以出臺的便于地方政府進行金融控制的政策措施并不多，但從中央要頻頻出臺措施去控制、規范甚至削弱地方政府金融控制能力的各種措施中，就可以反證出地方政府金融控制能力的增強)。
　　1993年后，由于經濟過熱，金融混亂，中央出臺了許多金融改革措施，許多措施都是調整中央與地方金融控制權的，所以金融發展又進入調整矛盾與規范發展時期。2000年后，伴隨中國加入世貿組織后的金融開放，分業經營、分業監管的深入，更由于農村金融形勢的嚴峻，逐步走出了調整分割矛盾思維，步入建設金融的軌道。
　　
　　作者簡介：周立，中國人民大學農業與農村發展學院副教