城鄉規劃：為生命設防

　　“北川要非常慎重地選址，要有利于北川今后的發展。任何一個地震新城的選址，首先要考慮地質結構是否適合新建城市，其次是新城的規模。北川要適當做一些分流。在地質安全的情況下，還會考慮就近，因為許多老百姓世世代代住在這兒，新址越近民眾，就越能夠較地恢復生產和正常的社會活動。但最主要的還是地質結構，畢竟城市建設是百年大計、甚至千年大計。”
　　地震摧毀了城市和鄉村，讓無數的人瞬間成為無家可歸的災民。當劇烈的恐慌與悲痛在廢墟中慢慢平息，農民們渴望得到的是援助和種子，百姓們最需要的是新的家園。6月3日，中國住房和城鄉建設部副部長仇保興與中國規劃院的專家一同去了四川地震災區，關于北川的重建，他說了上述的話。
　　相比地震后的緊急救災，災后重建是很漫長的過程。在目前的時間表里，北川的重建大致在什么時間?
　　現在首先要解決輕災區，像農村包圍城市一樣，容易攻下的堡壘先攻下，讓他們盡早開始重建，然后再解決受災最嚴重的北川、青川和汶川。北川肯定是最晚的，應該是三年到五年。災后重建的城市規模要以中小型為主，人口控制在2萬～10萬人，而且，要以生態化為目標，建成安全、舒適和生態友好型城市。
　　對于這次地震，在思想上我們不能健忘，留一個地震博物館也是為了喚起人們的思考。這個地震博物館會把地震所造成的災害及現狀盡可能地保留下來，告訴后人，我們應該怎樣面對自然災難。現在有很多遇難者還在廢墟下面，博物館會立一個碑，把他們的名字留下來，還有一部分外來打工者，也要盡量把他們的名字找出來。
　　我們還要有科學的態度，設防的標準應該更加科學。人在大自然面前是渺小的，尊重自然，才能把城市建成安全的、人性化的城市，這是一個最主要的教訓。
　　災區中那些沒有倒的房子是非常好的活教材，它們的結構很值得現在的建筑師去探討。地震中，我們搞清楚了許多的地質狀況，也為今后山地城市的建設積累了經驗。建筑要有好的規范，更要嚴格按照規范來辦，這樣很多建筑就可以做到大震不倒，中震可修。大震不倒，就能最大程度地避免人員傷亡。有許多建筑是在地震規范之前造的，根本不可能遵守規范，還有許多建筑沒有嚴格遵守規范，在施工階段出現了偷工減料、偏差等違規行為，把規范的作用大大地削弱了，這些可能性都存在，我們需要對一座座建筑進行采樣分析。
　　到目前為止，我們投入了怎樣的人力來面對災后重建和規劃?
　　震后第二天就有很多專家進入災區，現在有200多名，近期還會組織500多名專家過去，對每一座縣城震前的規劃進行全面的反思和修正，它們的規劃在這樣的大震中有什么缺陷和不足，怎樣使規劃更加安全。更加人性化，更加節能減排，在此基礎上產生新的重建規劃。按照這樣的重建規劃，我們就不僅能面對巨大的災害，也能確保城市的可持續發展，這是震后我們要做的最主要的事情。
　　汶川大地震給我們一個深刻的教訓，城市的防災壓倒一切，城市所有的生命線在災害中都是不能停止的，否則城市就會在瞬間癱瘓。許多傷亡事故不是因為地震，而是因為我們的生命線不健全，設防程度不高，引發了次生災害造成的。地震很難預防，但是，如果設想在一些生命線可以做到萬無一失，我們就能夠把傷亡減到最低。
　　今年一月至今，《城鄉規劃法》實施已經半年多時間，目前看來，它在實踐中主要發揮了哪些作用?
　　原來的《城市規劃法》和《村莊集鎮規劃建設管理條例》是建立在城鄉管理體制二元結構上的，就城市論城市、就鄉村論鄉札已經不適應現實城鄉統籌發展的需要。
　　《城鄉規劃法》首次明確把村莊納入規劃，標志著中國將逐步改變城鄉體制二元結構的規劃制度，進入城鄉統籌的規劃管理新時代。它相當于我國快速城市化這個強勁火車頭的鐵軌，決定了城鎮化是否能健康有序地發展，在城鎮化過程中，資源是否能合理利用和保護，以及城鄉空間的合理分配。
　　城鄉規劃有很大差別，但也有共同點，即三個尊重：尊重自然，不論城市還是鄉村的規劃，必須符合當地的、自然的、生態的系統，尊重和保護生態系統；尊重當地的文化風格，城鄉規劃和建筑、城區或村鎮整治方案都要尊重當地的文化傳統，保護優秀的歷史建筑與街區，傳承當地的文化脈絡；尊重普通人的利益，如果只尊重市長或書記的利益，只尊重北京來的專家的利益，普通市民和農民的利益得不到保障，城市或鄉村規劃是做不好的。
　　目前，我國的城鄉規劃覆蓋率處于什么水平，與規劃實施較好的國家和地區相比，差距主要在哪里?
　　目前，我國許多城市分區規劃和控制性詳規(下稱控規)覆蓋率低。以至于基礎設施不能合理布局和相互銜接，反映在道路建設上就是修了挖，挖了又修。有些城市未來的三四十年是我國城鎮化快速發展的時期總體規劃的實施年限已完成，但規劃區內控規覆蓋率只有20％，這很不合理。有些城市的控規讓幾個剛畢業的大學生來做，質量很低，規劃師隨時可以調整。控規不控，這是目前普遍存在的問題。還有的城市，控規變成了城市設計，城市模型做得很漂亮，所有規劃區都擺滿了建設項目，這種模型的真正價值只在于宣傳，只能作為一種對市民展示的遠景圖。如果真正按照這個模型去建設城市，就會喪失許多發展機遇。因為控規明確了允許建設的項目、控制性的項目和禁止性的項目，所以它對未來不同的發展機遇都能夠適應和容納。
　　控規在美國就是法律，一旦頒布，誰都不能隨意修改和違反。香港的每個小區都有小區周邊地塊的法定圖則公示欄，人人可以監督，規劃局代表政府做解釋工作，也提高了規劃局的權威。英國對全國城鎮村土地實行規劃全部覆蓋和嚴格管理，所以，英國城市與農村的邊界十分鮮明，田園風光和高樓大廈、住宅群互不干擾。
　　在我國，要在短期內實行控規對城市的全覆蓋，有不切實際的地方。改革的原則，一方面，要使控規的覆蓋率和強制性提高，至少要對城市近期規劃指定的開發區域進行全覆蓋，并針對城市不同區域開發模式、時序、性質的不同，設定若干不同規劃編制深度的控規模式，加快控規對未覆蓋區的全覆蓋，使城市開發建設“有規可依”。另一方面，還可以學習英國未編制開發大綱地區的規劃證許可差別管理的模式，既從嚴控制和減少這些區域開發項目的負外部性，又激勵城市政府強化控規全覆蓋的目標要求。
　　大英百科全書把城市規劃的含義概括為三方面，一是專門的工程技術，二是一種政府執法強制性行為，代表民眾利益行使政府強制力；三是一種民眾的文明運動。從這三個方面來看，如何評價目前我國城市和鄉村規劃所處的發展水平?
　　城市規劃的這三大構成是世界公認的。我國的城市規劃工程技術性較強，80多個大學有城市規劃專業，從本科到博士都有；把城市規劃作為一項政府的管治行為，去調動各方面的積極性，上下齊心求發展，有這樣思維的城市領導人還比較少；把城市規劃作為一項社會文明運動，雖然一些城市實施了“陽光規劃”或是規劃公開展示，但真正做到全民參加的，則寥寥無幾。所以說，目前在我國，城市規劃三大組成部分的發展是失衡的。
　　過去30年里，我國的城鄉規劃經歷了怎樣的過程，還有哪些問題需要解決?
　　我國的城鄉規劃經歷了從計劃經濟轉向市場經濟，進而轉向全球化、城鎮化、機動化、信息化并存的過程相適應，已經成功建立了與城鎮化基本相適應的規劃調控體系，堅持了緊湊式的城市發展模式，對社會進步、經濟繁榮和人民生活質量的提高都起到了十分重大的作用。
　　城市化是任何一個國家實現工業化和擺脫貧困走上現代化道路的必然過程，同時又是矛盾叢生，催生眾多人間悲劇的場所。世界范圍這方面眾多的教訓和我們步入高速城市化期后面臨的危機，在許多方面都“似曾相識”。
　　一是城市必要的基礎設施不足與“形象工程”過多過濫，十分不利于我國城市防疫抗災和污染防治。無論是英國等歐洲國家在城市化早期因疾病流行導致幾千萬人的死亡，還是我國2003年“非典”的爆發和環境污染加劇所引發的其他病害，都說明城市的規劃建設必須“返璞歸真”，必須強制安排和合理布局必要的城市基礎設施，否則城市的健康發展就無從談起。現代城市規劃正是針對這類問題的解決而獲得“出生證”的，但的確要防止城市規劃在現代社會蛻變為“涂脂抹粉”的工具。
　　二是在城市化高速期，城市土地的稀缺性與人們對居住空間需求的急迫性這對尖銳矛盾極易引發泡沫危機。日本房地產泡沫大破滅造成的巨大災難，我國海南省土地投機狂潮留給我們的教訓，都應使我們對當前某些城市房地產虛火上升的癥候保持高度警惕。按城市化的規律來看，更大的挑戰還在十幾年、二十年后的城市化中后期。但有針對性的基礎性的制度安排和法制建設必須從現在起爭分奪秒地進行。
　　三是城市化高速期與機動化時期的重合以及開發區遍地開花，極易使我國步美國郊區化后塵。美國在上世紀由于土地制度、機動化和政府錯誤的公共政策等原因，使該國的郊區化—發不可收拾，城市人口密度大幅度下降，造成了經濟、環境、社會等成本居高不下以及土地資源和能源的嚴重浪費。值得警惕的是，在全球化的沖擊下，美國的這種過度郊區化和高消費的生活方式正在影響我國的年輕一代，“中國式的郊區化”和低密度的城郊居住模式正在大規模地蔓延。這種錯誤傾向如果不能有效制止，對地少人多、水資源和能源都相對稀缺的我國將是巨大的災難。
　　四是健康的城市化道路必須防止“城市首位度”和“土地私有化”的誤導，切實解決交通擁堵、特色風貌喪失和城鄉結合部混亂等實際問題。拉美、非洲、南亞等地“殖民式城市化”所造成的惡果已日益彰顯，宗主國無視這些國家的生產力發展水平、文化政治背景和資源條件，強制性照搬發達國家城市化模式所犯的錯誤也使人們日益清醒。但對正處于城市化關鍵時期的我國，學術界和政府決策層中仍有不少人還熱衷于“城市規模經濟”、“首位度”、“土地私有化”和“城市化決定論”等早已被發展中國家城市化史所證明的錯誤論點。與此同時，在我國各大城市，交通擁堵、特色風貌喪失和違法建筑屢禁不止，城鄉結合部混亂不堪越來越成為無法避免的“中國式的城市危機”，這也說明了我國傳統的城市規劃體系與有效調控需求的巨大反差。
　　目前，我國正處在城鎮化快速發展時期，每年大約有1300萬到1500萬的人口從農村轉移到城市，完成這個過程預計需要30到40年的時間。這三四十年對于我國的城鄉發展來說，將是怎樣的一個時期?
　　全球已經歷三次城市化浪潮。第一次發端于歐洲，以英國為代表，伴隨著工業革命，1750年英國城市化率為20％，1850年達到50％，到1950年基本完成城市化，歷時兩百年。第二次是以美國為代表的北美洲的城市化。1860年美國城市化率為20％，到1950年達到71％。美國用了一百年時間。第三次發生在拉美及其他發展中國家，南美諸國1930年的城市化率為20％左右，到2000年也已經基本完成了城市化。我國的城鎮化發展從1978年的20％開始，目前正處于快速發展中。
　　我國與美國、加拿大、俄羅斯、巴西等大國相比。人口的密度高出幾倍，而人均耕地面積、人均水資源和森林總面積最少，只及其他國家的1/5甚至1/20。我國實際上是以占全球7％的耕地和淡水資源、4％的石油、2％的天然氣儲量支撐了占全球21％的人口的城鎮化，而且又必須“關起門”來城鎮化。所以，從理論上講，我國在城鎮化發展中面臨的挑戰比歷史上任何一個國家都更加嚴峻和復雜。
　　我國城鎮化走的是人口轉移與就業基本同步的道路，沒有出現像非洲國家那種幾乎所有大城市都被大量的貧民窟所包圍的問題，但也出現了世界上獨一無二的候鳥式的人口遷移現象，如每到春節，大批農民工返鄉，春節過后，又有大批農民工回城。未來的三四十年是我國城鎮化快速發展的時期，既可能奠定我國的光明未來，也可能是陷入災難的始發點。在面對全球氣候變化這一全人類共同危機的同時，我們還面臨著諸如資源環境對城鎮發展的約束加大，城鄉居民收入和人居環境差別過大，環境污染加劇和城鎮水危機，耕地資源短缺，自然遺產、歷史文化遺產的破壞、城市交通擁堵、城市防災和城市安全等許多挑戰。
　　作為城市規劃的執行者，應該著眼于城鄉互補協調發展，而不是“同質化”來消滅農村；應該著眼于發揮城鄉規劃保護和有效利用各類不可再生資源的保護，而不是僅僅讓市場來單獨地發揮資源配置作用；應該著眼于實現水的循環利用，應對城鎮的水危機；應該著眼于堵疏兩手抓來破解耕地保護的難題；應該著眼于優先發展公共交通，實施需求管理來應對交通的堵塞；著眼于綠色建筑、綠色基礎設施，逐步創建生態城市。
　　規劃是很容易滋生矛盾和腐敗的領域從2003年7月，成都出現的全國第一例城市規劃腐敗案件到2007年昆明先后三位規劃局長犯罪。為防止和杜絕規劃領域職務犯罪，我們需要做哪些努力?
　　城市的財富蘊藏在城市的空間結構中。城市規劃實質上是對城市有限空間資源的合理配置，尤其是控規直接涉及產權的界定，控規明確的容積率、綠化率就是錢，這也是規劃成為一個容易滋生腐敗領域的重要原因。一些城市的規劃局長之所以走上犯罪道路，除違法者個人的因素為利益集團所俘獲以外，還因為我們的城市規劃管理制度方面也存在著缺陷，控規的覆蓋率偏低，在規劃的實施過程中，有效的事前、事中監督職能缺位。權力失去了制約。再加上部分掌權者實在不愿以控規約束自身對城市建設任意性的偏好。其實，許多這類偏好的背后實質是權錢交易。
　　控規是對城市建設行為調控的重要依據，任何在沒有控規覆蓋的區域進行建設都應被視為“非法”。控規的地位不提高，不科學，不法治、不實行陽光工程、不接受民眾的監督，權錢交易的行為就不可能從根本上得到遏制。
　　對城鄉規劃的監督，還要切實解決“外行人”監督“內行人”的難題。長期以來，城鄉規劃的話語權被“少數精英”的規劃師們和領導者們完全把持，以至于出現了決策者與人民群眾之間嚴重的城鄉規劃信息不對稱性。必須通過“控規”和建設項目的公眾化和公開化，使“容積率”、“綠化率”等專業術語通俗化和容易監督，從而切斷該領域權錢交易的環節。只有這樣，城鄉規劃才能為人民群眾的生命財產設防，為城鄉的可持續發展指引路