十八億畝紅線ＶＳ東西部平衡

　　我國東部地區面臨的土地指標緊缺，與其說是指標的增量問題，倒不如說是土地占用的存量調整問題。如果國家能夠在土地政策上進行有效的宏觀調控，則國家的耕地保護目標有希望實現。
　　
　　要實現國務院提出的研究畝耕地底線保護的目標，必須要有具體的配套保護政策，其中首要的是城市化和工業化的耕地占用問題如何解決。當前耕地資源越來越成為東部，甚至是中、西部部分城鎮周邊地區工業發展和城市擴張的重大制約因素，全國的農用耕地總保有量越來越縮小，國家面臨嚴峻的土地政策選擇：如何處理好發展與吃飯的關系?
　　
　　耕地的占補平衡很難短期內解決
　　
　　國務院已經明確宣布，我國的耕地底線必須保持在18億畝以上。目前我國耕地的實際保有情況，2006年底，國土資源部公布的數據是18.39億畝，到2007年年中，該數據已經下降到18.27億畝，即今后可用于非農建設的耕地只有2700萬畝。而我們關于土地利用的規劃：“十一五”期間，退耕還林2000萬畝，平均每年要退耕4007／畝。這一計劃也在2007年被迫調整，除2006年已經安排的4007／畝指標繼續執行以外，余下的16007／畝指標不再安排。我國災毀耕地每年400萬畝左右，國家建設用地每年至少400萬畝。這樣算下來，每年各種原因要占用和消耗的耕地不會少于800萬畝，僅“十一五”計劃期內就要占用耕地4000萬畝，遠遠超過預期目標。這種情況下，如果要保證18億畝的耕地底線，就只有在耕地的占補平衡上想辦法。但根據我國目前的城市化、工業化發展狀況來看，難度很大，特別在占補平衡的質量問題上，因自然條件的原因恐怕很難短期內解決。
　　廣東省1996年到2005年，平均每年建設用地40萬畝，致使全省耕地從4881萬畝下降到4429萬畝，人均耕地從0.7畝下降到0.48畝。預計今后廣東省每年建設用地需求量仍然需要維持在35萬畝到40萬畝，而國家每年下達的用地指標尚不能滿足需求的一半，其中深圳市的建設用地已近枯竭。福建省提出建設“海峽西岸經濟開發區”的總體規劃，基本涵蓋了福州、泉州、廈門、漳州幾大區域，計劃城市建設面積要超過2800平方公里以上，該目標實現以后，平整的沿海耕地基本要全部占光。這一地區目前的人均耕地面積已低于0.3畝，農業產值只占當地國民生產總值的3％左右，出現了農業休閑化，糧食種植特產化，耕地分布零散化的現象，該地區的糧食調入量已經超過90％。
　　另據國土資源部的統計，在“十五”期間，我國在建設用地上大致做到了面積上的占補平衡，但災毀面積并沒有計算，退耕還林還有很大的缺口。其中僅我國西南地區25度坡以上應退耕地，還有2000萬畝以上，其他類型的沙荒地、石漠化耕地、高生態水資源透支的耕地，尚未計算在內。國家林業局的退耕目標是2.2億畝，但到目前累計實際退耕地只有1.39億畝。
　　
　　保住18億畝形勢嚴峻
　　
　　我國的工業化和城市化，政府主導的作用很大。經濟發展與政府政績之間的關系十分密切，所以原有土地密集、勞動密集的企業盡管需要盡早淘汰或轉移，但相對于農業來講，其單位土地面積的GDP產出仍然要高得多，如果和農業用地的純收入相比，工業用地通常要高出農業300～500倍，提供的利稅更是比耕地高得多。由此造成的結果是，地方政府寧可多占用農田，提供各種對企業的優惠條件，也不情愿搬遷企業。就企業來講，土地使用權的合同已經簽訂了30年～50年，如果沒有特別的成本壓力，企業也不愿意搬遷。
　　據國土資源部執法局的最新通報，2006年全國土地違法案件查處結案90340件，處理相關責任人3593名，給予相關責任人行政處分1051人，其中地市級干部6人；給予黨紀處分2041人，其中省級干部2人，地市級干部9人；給予刑事處罰501人。
　　2006年全國共發現土地違法行為131077件，涉及土地面積近10萬公頃，其中耕地4.3萬公頃，分別比上年上升了17.3％、76.7％和67.6％。另外，還有近3.5萬件土地違法行為發現后得到及時制止。與2005年相比，無論從案件數量，還是涉及的土地面積，都有大幅上升；國土資源部的有關調查認為，違法用地屢禁不止，仍是地方政府主導的結果。
　　另外，2006年，全國共查處村組集體土地違法案件7316件，涉及土地面積9100多公頃，同比分別上升51.1％、119.8％。據統計調查，截至2007年10月，各地累計的違規占用土地已經超過380萬畝。可見，今后政府如何真正保住18億畝的耕地底線，形勢嚴峻。
　　
　　東部進入新一輪工業化
　　
　　改革開放以后，經過近30年的快速經濟發展，我國東部地區以市場經濟為導向的第一輪工業化進程已面臨尾聲，新一輪的工業化正在蓬勃興起。其主要標志是，以往土地密集、勞動密集、低技術、低附加值的大量中小企業，正面臨調整和淘汰。東部地區土地價格的高漲，勞動力價格的上升，資金使用成本的提高，迫使原有企業考慮異地搬遷，或者提高企業的技術水平和資本密集度問題。
　　以廣東省為例，近年來，該省億元GDP消耗土地的數量開始明顯下降，九五期間，每億元GDP的增長需要新增耕地471畝，十五期間，同比新增用地223畝，減少幅度達52.6％。該省在用地政策上提出“產業集聚、布局集中、用地集約”的原則，廣州市提出，投資總額不到500萬美元的不單獨供地。
　　珠江三角洲地區，20世紀80年代的項目，大多是“三來一補”，90年代大多是電子信息類，21世紀以來開始上的項目大多是裝備、汽車、醫藥等高附加值的項目。目前廣東深圳市的服裝、制鞋企業，本地勞動力的成本每天是4美元，而越南的相同行業，勞動力的成本只有2美元，顯示勞動力和土地的成本已經上升。據調查，2007年深圳市的勞動力市場短缺高達47萬人。根據福建省泉州市的報告，該地區近5年的勞動力工資成本平均每年上漲10％左右，目前已經達到平均每月1300元左右的水平。
　　但即使如此，民工荒的問題近兩年仍然很突出。據當地的管理部門調查，民工荒不僅是技術工種短缺，而且普通粗工也短缺。商務部門的最新調查，一些港臺資金，外資企業開始把這類行業的投資向越南轉移。新一輪工業化的特點是，對項目投資不像過去“來者不拒”，而是明顯提高了進入門檻。其選擇的主要約束條件是，資金密集型、高附加值、土地與勞動力節約、技術含量高、低能耗、低污染。應當說這意味著我國的工業化，特別是我國東部地區的工業化，又走向了一個新的發展階段。
　　
　　工業建設土地并不短缺
　　
　　在我國如果說農業用地存在短缺的話，這是一個真事件，但如果說工業用地也存在短缺的話，則是一個完全的假事件。當東部地區希望把所有的工業項目都留在本地的話，不做結構調整，不做項目篩選，才會存在土地的短缺問題。我國是一個國土面積尺度超大的國家之一，在西部地區布局工業項目，幾乎可以說土地的供給是無限的，相比于我國的勞動力資源供給還要豐富得多。就水資源的情況來說，在西部搞農業，水資源的缺口極大，但搞工業、建設城市則有利于水資源的節約。我國以往的經濟政策是把工業建設的吸引力引向東部沿海地區，特別是引向經濟特區，也就是吃偏飯的辦法。直到2003年以前，東部地區非農建設用地，在政策上仍然是比較寬松的。我國東部、南部地區在工業發展上有很大的區位優勢，但這些地區同時又恰恰是我國農業資源，特別是降水資源最富集的地區，這種雙重的區位優勢，在土地的占用上形成尖銳的重疊性矛盾。
　　如果國家一定要保住18億畝的耕地底線不退縮，同時又不以犧牲地區經濟發展為代價的話，就必須考慮如何收緊土地的增量指標，同時加大調整土地的存量指標。如何解決工業建設用地，實際上需要的是國家宏觀政策的引導與調控，并不存在國家總體上工業建設土地短缺的問題。
　　
　　建設用地的宏觀調控方案
　　
　　運用稅收加行政強制手段，調整國家的工業布局和城市布局。具體辦法是：對東部地區土地密集、勞動密集、低附加值的工業項目，對在一定時期尚無法解決的高耗、高污、高危企業，加大稅收和行政強制力度，迫使其考慮轉移搬遷；同時，對西部地區吸引土地、勞動密集的工業項目，稅收和土地政策上給予充分的優惠。為此國家可以考慮在西部具備工業建設條件的荒漠地區，規劃建立多個工業開發區，吸引東部地區的產業轉移。其最終目標是在我國的西部地區建立若干個有大規模產業支撐的超大型城市。在這些新布局的城市，首先放開戶籍制度，社會福利保障制度，首先解決遷移人口的居住問題。這為東部地區解決此類問題提供了可能的前提條件，同時也為緩解東部地區的用地緊張問題提供了切實可行的出路。
　　在西部地區建立“土地經濟租借區”。土地經濟租借區的概念是：東部地區的政府可以和西部地區的政府協商，建立屬于東部地區自己的一塊“飛地”。協商的起點是稅收仍然歸東部地區政府，GDP的統計仍然歸東部地區政府，西部地區政府收取一定量的地租。其雙方可接受的均衡點由談判解決，不作行政干預。有了這樣的優惠條件，東部地區的政府就有積極性，將本地區土地密集型、勞動密集型、低附加值、高能耗的企業，向西部轉移，而只將高附加值、資本密集、技術密集、節約土地和能源的項目留下來。這樣西部地區不僅吸引了大量工業項目，而目吸引了大量就業，增加了地方的消費，促進了地方城市化、工業化的發展，同時也大大緩解了東部地區流動人口的壓力，促進了國家經濟在不同地區的均衡發展與布局。這對東部與西部來說無疑是一個雙贏的模式。
　　根據以上的框架性設想，建議首先在東西部若干個地區級城市之間進行試點。在試點的過程中，摸索經驗，以便今后做進一步的修訂和完善，為今后全面推開做好準備。
　　土地出讓金分類定價的政策．在西部地區放寬。我國西部地區存在大量不適宜農林牧業發展的土地，這些土地如果用來做工業開發，幾乎可以不計地價。建議對這類土地的分類定價權，直接由當地政府根據實際情況進行管理。其目的也在于有效地吸引工業項目向西部地區的轉移。
　　盡快提高東部地區的環境保護標準。由于歷史的原因，我國東部地區目前尚布局有大量三廢排放嚴重超標的工業企業，造成人口密集區的環境污染，造成流域上下游之間的嚴重沖突，激化了多種社會矛盾，特別是食品和飲用水的安全問題突出。但要做到完全的達標排放，至少在短期內還難以做到。提高東部地區環境保護的標準，比如大幅度提高三廢排放的費用征收水平，可以迫使企業考慮項目的選址問題。我國西部有相當一部分地區，交通便利，水資源比較豐富，能源富集，但人口稀少，地理區域單元的封閉性較強，空間尺度超大，不存在流域的外部性污染與侵害問題，生產安全問題比較容易控制。在這類地區投資辦廠發展大城市，可以一箭雙雕，取得東西部地區產業結構調整的雙贏。
　　積極探索企業工業性用地的市場化流轉問題。產業的轉移需要動力，動力的來源之一就是利潤與地價的關系。如果企業的土地使用權無法自主交易，則企業自然并不情愿搬遷。我國民營企業所用的土地，不算農村集體的土地，一般只有合同期內的使用權，無法出售。如果考慮在政策上可以把在合同期內的使用權準物權化，即允許企業把有年限的使用權出售，形成市場，就可以激勵企業全面地評估利潤與地價的關系問題，促進產業的不斷優化組合。也可以考慮企業剩余年限使用權由政府按市價回購，推動土地密集型企業的外