“第三次土改”到來了嗎

　　嘉賓
　　于建嶸 中國社會科學院農村所社會問題研究中心主任、教授
　　徐祥臨 中共中央黨校三農問題研究中心副主任、教授
　　蔡永飛 “三農”問題專家、民革中央研究員
　　主持人 人民論壇記者
　　
　　十七屆三中全會的一個重要議題，就是建立健全農村土地承包權流轉市場。能否稱其為“第三次土改”？農民將如何在這次土地改革中受益？民眾異常關注。
　　
　　“第三次土改”有些言過其實
　　
　　人民論壇記者：在現有土地承包關系保持穩定并長久不變的同時，根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。這是一個意義極為重大的戰略決策。有媒體稱 “第三次土改到來”， 您怎么看？
　　徐祥臨：“第三次土改”只是部分學者的一種說法。胡錦濤總書記講了“允許農民以多種形式流轉土地承包經營權”，也提到了農民承包經營權長久不變。他強調要堅持農村基本經營制度，即以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制不變。這說明我們的土地還是集體所有的，由集體范圍內的農戶來承包。
　　多種形式流轉土地承包經營權，是一種產權，而不是所有權。產權是指使用權、收益權、轉讓權。以前的土地經營權流轉性比較差，外來戶幾乎不可能獲得土地經營權。允許農民以多種形式流轉土地承包經營權之后，土地經營權就可以交換，這樣內容就更豐富了，更體現出承包經營權作為產權的性質。
　　這次改革可以促進規模化經營，但是和當年的兩次改革，即地主土地所有制變為農民土地所有制和由集體經營變為家庭聯產承包責任制相比，我認為有很大的不同。這次改革還不能和前兩次相提并論，把它說成“第三次土改”有些言過其實。
　　
　　土地流轉不是搞私有化
　　
　　人民論壇記者：有一種觀點認為，土地流轉就是搞私有化，會改變目前我國農村土地集體所有制，會使部分農民失去土地、會使耕地流失而影響國家的糧食安全，您怎么看待以上觀點？
　　于建嶸：這些觀點的客觀存在，說明了一些人對當前我國農村土地制度缺乏必要的了解。事實上，家庭承包經營制在本質上就是一種集體土地經營制度。它是在承認農村土地集體所有的基礎上，將土地的經營權和收益權以承包的方式賦予農民，正是由于實行了這種生產責任制，克服了集體經濟中長期存在的“吃大鍋飯”的弊端，農民生活才有了極大的改善。
　　然而，隨著經濟和社會的發展，這種家庭承包經營的方式也表現出了某些不適應。由于國家不允許農民把土地用作抵押，土地不能自由流轉，在一定程度上影響到土地適度規模經營，也限制了農民進城的步伐。
　　正因為如此，十七屆三中全會的精神就是要毫不動搖地堅持家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制；賦予農民更加充分而有保障的承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，并通過建立健全農村土地承包經營權流轉市場，引導農民以轉包、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。這就表明，農村土地流轉是在現有土地承包關系長期穩定的基礎上依法進行，并不改變集體土地的所有制，流轉的只是土地承包經營權。而且，完全可以通過制度的設計，確保耕地不會流失或資本過度兼并土地，以實現適度規模經營。
　　徐祥臨：土地承包是向集體承包，一定要把握這個基本點。土地承包經營權流轉并不意味著向土地私有化的方向上走。土地承包經營權流轉是產權層面的變化，而不是所有權層面的變化。只要家庭聯產承包責任制、統分結合的雙層經營體制不變，就談不上土地私有化。比如說，你是農民，選擇了在城市生活就業，因此決定將你承包的土地經營權轉讓給我，那么我的土地經營規模就擴大了，但是實際上土地的所有權還是集體。
　　
　　讓農民從土地流轉中得到實惠
　　
　　人民論壇記者：在這次土地改革中，農民將如何受益？
　　徐祥臨：首先，土地經營權的流轉會擴大土地經營規模，使愿意留在農村搞農業的農民擴大生產經營規模，有了一種制度上的保證。以前如果張三去城里打工，可以把土地交給李四去經營，但是張三可以隨時把土地要回來。現在承包經營權的流轉更加規范，有利于留在農村搞農業的農民。
　　對擴大規模后農民的收益也不要估計過高，即使規模擴大，但效益如何，還要考慮農產品價格因素。如果按照現在的農產品價格，農民收益也不會太高。如果農產品價格有了提高，農業生產規模再有所擴大，那時候農民收入才會有真正的提高。
　　蔡永飛：現在，允許“流轉”將會出現較多農民把土地承包經營權拿出去流轉的局面，這將是一個歷史性的巨變。
　　第一，“根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權”，將使發展適度規模經營成為可能。在原有體制下，農民只能在小塊土地上家庭經營，土地難以集中到種田能手手里，也就談不到規模經營。而零散小塊土地與發展現代農業、提高農業綜合生產能力的要求是不相適應的。只有發展規模經營，中國農業現代化才有可能。
　　第二，一旦通過修訂農村土地承包法形成嚴格規范的土地承包經營權流轉市場，土地作為生產要素的價值、土地承包經營權的價值就將通過市場競爭逐步凸顯出來，不僅有利于實現農民的利益，也可以調動農民發展現代農業的積極性。
　　第三，更重要的是，一旦農民可以自由選擇是作為農民留在農業領域，還是選擇從事其他行業，他就可以從原有土地制度的束縛中解放出來，原有“農民”身份將得以改變，作為農村生產力主體的“農民”將得以解放，由此城鄉關系將會發生重大改變，從而成為城鄉二元體制根本改變的重要條件。就此而言，這一改革對于全面建設小康社會、構建和諧社會將具有關鍵性、根本性的意義。
　　
　　土地流轉要依法、自愿和有償
　　
　　人民論壇記者：您認為土地承包經營權流轉過程中會遇到什么障礙？
　　蔡永飛：最近一些年來，在許多地方，特別是在一些城市郊區、城鎮周邊地區，農村土地承包合同還是經常被撕毀，常常是既沒有農村土地承包法“30年不變”的阻礙，也沒有合同法規定的合同雙方協商一致條款的約束，往往是征地方想征就征，導致了數千萬失地、失業、無保障的農民的出現，以至于成為影響社會穩定的一個重要因素。管住地方政府變動農村土地承包制度的動機和行為、保護和實現被征地農民的利益，那就不僅將使土地利益關系得到合理調整和規范，也將合理規范城鄉關系，成為城鄉二元體制根本改變的重要條件。
　　徐祥臨：一個最大的問題就是農民愿不愿意將土地承包經營權流轉出去。有些農民在城市有不錯的工作，但是城市能不能接受他？不能接受他的話，他會輕易把土地承包經營權流轉出去嗎？這還是個疑問。
　　土地承包經營權的流轉，歸根結底還需要更多的農民徹底放棄土地和宅基地的經營權，轉為市民。農民數量少了，而土地是不變的，這樣才能實現農業規模化經營。所以允許土地承包經營權流轉，不僅僅是明晰產權，一定要與城鄉關系聯系起來。單純在農村內部搞，不會有太大的效果。中央一再強調要以城帶鄉，以工帶農，工業反哺農業，解決這個問題，就必須要建立和諧的城鄉關系。
　　土地承包經營權的流轉就是產權進一步明晰的過程，發展現代農業必須要搞規模化經營。科學發展觀不是空口號，土地承包經營權的流轉有利于擴大農業生產規模，這就是真真正正、實實在在地貫徹落實科學發展觀。
　　于建嶸：實際上，即便在許多農地私有化的國家，農地的轉讓也并非完全自由。以法國為例，為保護耕地，法律規定私有農地要用于農業，不準棄耕、劣耕、搞建筑。為此，法國政府設立專門的農地整治公司。農民在出賣土地時，必須通知農地整治公司。如果農地整治公司認為買賣不合理，它就會提出收購農民的土地。法國這種農地買賣的限制制度對中國具有一定的借鑒意義。更為重要的是，要堅持自愿有償的原則。30年農村改革的根本出發點是尊重農民意愿，體現農民的利益訴求。土地流轉也應如此，要堅決反對那種強制農民進行土地流轉的行為。