宅基地怎樣實現(xiàn)市場化流轉(zhuǎn)？

　　
　　可以探索建立一種“復(fù)合型所有制”
　　
　　人民論壇：為了解決農(nóng)村宅基地面臨的問題和矛盾，一些地方已經(jīng)根據(jù)自己的情況進(jìn)行了改革探索，這幾年您也進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，對于如何徹底解決這些問題和矛盾，您有什么可行性建議？
　　韓 康：把農(nóng)村宅基地納入生產(chǎn)要素市場的體系之中，建立農(nóng)村宅基地市場，應(yīng)當(dāng)是一個改革的基本方向。
　　解決當(dāng)前農(nóng)村宅基地面臨的問題和矛盾，有兩種不同的思路：第一是維持宅基地現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的安排，在此產(chǎn)權(quán)制度框架下強(qiáng)化政府管理，并進(jìn)一步把有關(guān)管理政策例如土地限額、不允許宅基地及居屋市場買賣等納入法律法規(guī)體系；第二是完全推倒現(xiàn)有的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，恢復(fù)新中國成立初期的農(nóng)民所有制性質(zhì)，實行耕地集體所有制和宅基地私人所有制的雙重所有制。
　　按照十七大關(guān)于“發(fā)展和完善各類生產(chǎn)要素市場”的方針，把農(nóng)村宅基地納入生產(chǎn)要素市場的體系之中，建立農(nóng)村宅基地市場，應(yīng)當(dāng)是一個基本的方向。為了推動農(nóng)村宅基地市場化改革，可以探索建立一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”。
　　人民論壇：這個“復(fù)合型所有制”具體來說是怎樣的思路？
　　韓 康：首先，把宅基地的永久使用權(quán)交給農(nóng)民。在“一戶一宅”和面積限額的政策規(guī)范下，宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)歸農(nóng)民所有，宅基地可以買賣，也可以繼承，是農(nóng)民的私有物權(quán)。與此同時，集體不再分配新的宅基地。
　　其次，集體享有對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)。集體根據(jù)政府的統(tǒng)一城鎮(zhèn)規(guī)劃行使村莊的建設(shè)規(guī)劃權(quán)，農(nóng)民宅基地的市場交易行為必須在規(guī)劃制約下進(jìn)行。同時，集體有權(quán)對農(nóng)民宅基地的使用進(jìn)行規(guī)范管理，并加以監(jiān)督。例如宅基地可以轉(zhuǎn)讓出售，但不能轉(zhuǎn)讓出售給犯罪者，或轉(zhuǎn)讓出售給造成村莊污染和破壞村莊生活秩序的人。一旦出現(xiàn)這類情況，集體就有執(zhí)行使用終止的權(quán)力。
　　按照上述思路對宅基地定性后，就需要為農(nóng)民家庭的宅基地進(jìn)行法定確權(quán)。在“一戶一宅”和面積限定的既定政策下，把占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)的完整產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)民，經(jīng)過登記取得合法證書。同時也把集體所有權(quán)對宅基地的權(quán)力內(nèi)容依法確定下來。
　　
　　“復(fù)合型所有制”，可以實現(xiàn)三個政策目標(biāo)
　　
　　人民論壇：農(nóng)民一旦擁有宅基地的永久使用權(quán)和完整物權(quán)，不但農(nóng)田耕地可以得到保護(hù)，而且農(nóng)民的切身利益也能得到有效保護(hù)。
　　韓 康：是的，建立這樣一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”，可以滿足三個重要的價值取向和政策目標(biāo)。
　　第一，提高土地利用率，進(jìn)一步有效保護(hù)農(nóng)田耕地。農(nóng)民有宅基地的永久使用權(quán)和家庭繼承權(quán)，集體不再分配新的宅基地，就可以最終切斷農(nóng)村生產(chǎn)用地和農(nóng)民宅基地之間的“血緣關(guān)系”，最終改變那種人口自然死亡不退宅基地，新建戶不斷圈占耕地的狀況。在目前全國農(nóng)村人口已經(jīng)大規(guī)模減少（僅1996—2006年就減少1.2億人），現(xiàn)有宅基地存量（２億畝）完全可以滿足農(nóng)村居民建房需要的情況下，這種制度安排在宏觀上是可行的。在農(nóng)民家庭宅基地為既定量的情況下，對農(nóng)村人口的過快增長也會起到很好的制約作用。
　　第二，既有利于保護(hù)農(nóng)民土地利益，又能為農(nóng)民創(chuàng)造資本性財產(chǎn)。農(nóng)民有宅基地的永久使用權(quán)和完整物權(quán)，就可以在市場活動中對宅基地及房屋進(jìn)行合理的估值、估價，避免市場交易和政府拆遷活動中的壓價行為。農(nóng)民的房屋就可以同城市居民的房屋一樣成為資本化財產(chǎn)，除了具有升值的可能性外，最重要的是可以作為抵押物品得到金融機(jī)構(gòu)的貸款。目前市場資金進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)民家庭的最大障礙是無抵押，一旦農(nóng)民房屋可作為貸款抵押品，很可能為市場資金大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村打開一個制度性缺口。
　　第三，促進(jìn)農(nóng)民城市化發(fā)展，為打工農(nóng)民提供穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居住條件。對那些進(jìn)城打工又希望在城市長期就業(yè)和留居的農(nóng)民，最大障礙是城市住房成本很高，商品房價格無力承受，政府對城市中低收入居民實行的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房政策又不能惠及他們。在獲得宅基地的永久使用權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)之后，這些農(nóng)民就可以能夠同城市居民一樣把房屋進(jìn)行市場化出售，為改善城市住房條件提供有效資金手段，為他們最終留居城市創(chuàng)造條件。
　　
　　宅基地市場化改革需根據(jù)各地發(fā)展差異分類進(jìn)行
　　
　　人民論壇：全國各地情況不同，發(fā)展差距很大，農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟(jì)價值差異也很大，啟動宅基地的市場化改革，是否需要分類進(jìn)行呢？
　　韓 康：在發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市城郊地區(qū)，可以考慮直接建立區(qū)域性宅基地交易市場。
　　從理論上講，任何商品只有通過充分交易和充分競爭，才能達(dá)到一個比較合理的市場價格。但農(nóng)村宅基地和其他市場化的土地商品一樣，是一種比較特殊的資源型商品。它具有明顯的地域剛性，不能自由流動，更不能通過流動性聚集規(guī)模，因此它又是一種有限交易和有限競爭的商品。同時，中國不同區(qū)域之間的發(fā)展差距很大，農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)價值的差異也很大。如果不考慮這些問題，在農(nóng)村宅基地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重組之后就設(shè)想建立一個全國性的宅基地交易市場，并通過全國性的交易活動建立宅基地的價格形成機(jī)制，是不現(xiàn)實的。
　　調(diào)查組認(rèn)為，建立一個“區(qū)域擴(kuò)散性的宅基地市場”，是比較可行的。主要思路是：首先，在小區(qū)域內(nèi)定價。這個小區(qū)域根據(jù)不同情況，可以是一個縣，也可以是一個鎮(zhèn)，或者是一個城市郊區(qū)。小區(qū)域定價的基本方法是，以農(nóng)地征用價格為參照系，加上該地30年的平均耕作收益，再加級差地租。其次，在小區(qū)域進(jìn)行定價、交易后，隨著該區(qū)域交易活動的開展，供求信息和交易信息必然不斷擴(kuò)散，交易活動的可能性也不斷擴(kuò)散，交易雙方就會在更大區(qū)域范圍內(nèi)對價格的合理性進(jìn)行比較。這個時候，也就可能在更大區(qū)域范圍內(nèi)形成更為合理的價格機(jī)制。
　　對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和城市遠(yuǎn)郊地區(qū)，可以由政府出面組織，對農(nóng)民宅基地及住房進(jìn)行整體規(guī)劃和集中改造。
　　宅基地怎樣流轉(zhuǎn)？我們在調(diào)研中看到，現(xiàn)在很多地方一個比較普遍的做法是，由村集體組織或鎮(zhèn)、縣政府機(jī)構(gòu)出面，對農(nóng)民宅基地及住房進(jìn)行整體規(guī)劃和集中改造，先在村莊附近蓋好能夠集約用地的商品房，然后按照一定價格折算辦法同農(nóng)民的宅基地及房屋進(jìn)行置換。置換后的土地或用于擴(kuò)大耕地面積，更多則用于非農(nóng)業(yè)性開發(fā)。有的地方還成立了由政府管理的土地經(jīng)營公司，專事進(jìn)行這項活動。這種改革模式的最大特點是有政府的積極參與，可以避免農(nóng)民個人自發(fā)流轉(zhuǎn)帶來的種種問題，不失為一種有益的改革探索。
　　我們在調(diào)研中充分感到，建立農(nóng)村宅基地市場，是一項影響深遠(yuǎn)的改革，也是一件復(fù)雜、敏感的事情。在調(diào)研中有關(guān)部門和地方很多同志都提出，這項改革需要全面考慮、系統(tǒng)設(shè)計、選擇時機(jī)，又不能長期拖延，使現(xiàn)有問題和矛盾更加擴(kuò)大、深化。應(yīng)該先在發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)進(jìn)行試點，取得經(jīng)驗逐步擴(kuò)展，同時繼續(xù)加強(qiáng)理論方面的深入研究。