“消極腐敗”成因剖析

　　認識不清和重視不夠是造成“消極腐敗”蔓延的主觀原因。不少人認為只有貪污受賄才屬于腐敗行為，而“吃點、喝點、玩點、用點”根本算不上什么腐敗。
　　
　　盡管“消極腐敗”表述已經(jīng)使用多年，但內(nèi)涵和外延到底是什么并沒有一致的看法。美國專家海德海墨根據(jù)人們對于腐敗行為的容忍程度，曾把腐敗區(qū)分為“黑色腐敗”（受社會普遍譴責的腐敗行為，希望在原則的基礎上對之予以懲罰）、“白色腐敗”（社會上大多數(shù)人不認為應當受到懲罰的腐敗行為）和“灰色腐敗”（具有廣泛爭議的腐敗行為）三種類型。所謂的腐敗只有黑色腐敗和界于黑色與白色之間的灰色腐敗。在本文中，我們所區(qū)分的“積極腐敗”和“消極腐敗”分別與海德海墨所區(qū)分的“黑色腐敗”和“灰色腐敗”相對應。
　　
　　“消極腐敗”產(chǎn)生的根源
　　
　　首先，認識不清和重視不夠是造成“消極腐敗”蔓延的主觀原因。在很長一段時間里，甚至在有關“什么是腐敗”的問題上都還存在著相當大的分岐。不少人認為只有貪污受賄才屬于腐敗行為，而“吃點、喝點、玩點、用點”根本算不上什么腐敗。
　　其次，現(xiàn)行有關行政管理體制上的弊端、漏洞是造成“消極腐敗”蔓延的客觀原因。在財政預算管理體制上，由于存在著預算內(nèi)和預算外的劃分，預算外資金基本上是監(jiān)督失控的，加之財政支出基本上都是由“一支筆”來決定，這就很容易導致資金使用上的“軟約束”。在財政收入體制上，由于存在著普遍的創(chuàng)收制度，單位創(chuàng)收又和單位的預算掛鉤，從而將權(quán)力與利益牢固地捆綁在一起，客觀上刺激了各單位擴大創(chuàng)收的沖動，大部分創(chuàng)收甚至直接進入到預算外，這就為滋生各種“消極腐敗”現(xiàn)象提供了肥沃的土壤。
　　第三，決策體制上的弊端也是造成“消極腐敗”蔓延的根本原因之一。一些“消極腐敗”的產(chǎn)生與盛行，與現(xiàn)行權(quán)力過分集中的領導決策體制直接相關。鄧小平同志曾經(jīng)說過：“權(quán)力過分集中的領導體制是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根”。權(quán)力過分集中的決策體制不僅為個人專斷決策打開方便之門，而且不可能得到真正有效的監(jiān)督和制約。
　　第四，政策執(zhí)行不力是造成“消極腐敗”蔓延的重要原因。長期以來，我們就“消極腐敗”現(xiàn)象已制定出大量的規(guī)章制度，但是由于執(zhí)行不力，導致這些規(guī)章制度在反腐敗方面的作用大打折扣。就拿公款吃喝來說，我們相繼出臺了多個文件，對接待的檔次、金額、陪同人數(shù)，甚至是菜的分量都進行了規(guī)定，但結(jié)果卻是“幾十個文件管不住一張嘴”。此外，在公款配車、公款旅游、公款出國、公務招待、辦公用房也都有相應的規(guī)定，但往往得不到有效執(zhí)行，甚至形同虛設。
　　
　　如何從根本上治理“消極腐敗”
　　
　　統(tǒng)一認識，高度重視。各級黨政機關要按照黨的十七大的有關精神，真正提高對于“消極腐敗”現(xiàn)象嚴重危害的認識，提高反對和治理“消極腐敗”現(xiàn)象的自覺性。
　　進一步深化相關體制改革，這是治理“消極腐敗”的治本之策。特別是財政預算體制改革、財政收入分配體制改革對于治理多種揮霍浪費型的消極腐敗現(xiàn)象會起到釜底抽薪、立竿見影的功效。首先，必須深化財政預算管理體制改革，統(tǒng)一預算內(nèi)和預算外，實行“一本賬”，使全部預算都要納入到人大監(jiān)督范圍。其次，必須改革財政收入分配體制，逐步廢除行政性收費項目。對于保留的行政收費項目要實行徹底的“收支兩條線”，廢除收費和預算之間的掛鉤，徹底切斷部門權(quán)力和部門利益之間的聯(lián)系。
　　深化決策體制改革，克服權(quán)力過分集中。在決策體制改革方面，黨的十七大已經(jīng)提出了一系列明確要求。近期來看，就是要“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制。” “票決制”普遍化將有效分解權(quán)力，是克服權(quán)力過分集中的有效對策。
　　落實關鍵政務信息公開，真正使“權(quán)力在陽光下運行”。在過去一些年里，政務公開一直在推行，十六大以來，黨務公開也提上日程，但公開一直得不到有效保障，特別是關鍵政務信息保密成了公開的最大難點。要有效防治各種“消極腐敗”現(xiàn)象，一個關鍵的對策就是對決策信息，財政預算信息，特別是“三公消費”等信息，領導干部個人必要的生活細節(jié)信息進行公開。同時，要通過立法保障媒體對于公共權(quán)力運行的監(jiān)督權(quán)。
　　建規(guī)立制，嚴格執(zhí)法，提高對于各種“消極腐敗”現(xiàn)象的打擊力度。盡管在過去若干年里，黨政機關已經(jīng)制定了為數(shù)不少的查處消極腐敗現(xiàn)象的規(guī)定，但存在規(guī)定重復、混亂，具體規(guī)定比較籠統(tǒng)、操作性差，執(zhí)行機關不明確等問題，結(jié)果使很多的規(guī)定沒有發(fā)揮效果，甚至完全成為擺設。因此，要對以往的規(guī)定進行清理，在合并精簡的基礎上，消除薄弱環(huán)節(jié)，特別是要明確實體標準、責任歸屬和懲治規(guī)定。應當明確紀檢監(jiān)察機關作為統(tǒng)一的執(zhí)法機關，打擊“消極腐敗”行為。（作者分別為清華大學廉政與治理研究中心主任、教授；清華大學公共管理學院博士后）