到了規劃我們家園的時候了

　　推進形成主體功能區，就是對國土空間開發的一種戰略性、前瞻性、基礎性的謀劃，區分主體功能開發，才能實現科學發展。
　　
　　推進形成主體功能區，是落實科學發展觀的重要途徑，是關系全體人民特別是中華民族永續發展的大計。
　　
　　到了應該好好規劃一下我們這片家園的時候了
　　
　　既要使我們這代人的生活更幸福，也要給我們的子孫留下更多“凈土”。我們每個人都有自己的家。每個家庭不管是富裕的，還是貧窮的，都會精心或大體設計一下在哪里睡覺、哪里吃飯、哪里學習、哪里起居甚至在哪里養花，也就是會規劃一下每個房間或每塊空間到底干什么用。我國960萬平方公里的陸地國土空間及廣大的海域國土空間，是我們中華民族生存發展的家園。這片家園，不僅是我們當代人的，也是我們子孫的。要使我們的家園更美好，使我們這代人的生活更幸福，也為了給我們的子孫留下更多的“凈土”，我們到了應該好好規劃一下我們這片家園到底應該如何開發建設的時候了。
　　推進形成主體功能區，就是對國土空間開發的一種戰略性、前瞻性、基礎性的謀劃，通過明確我國960萬平方公里的陸地國土上，哪些空間應該優化或重點地推進大規模、高強度的工業化城鎮化開發，從而形成少數以生產工業品和服務產品、集聚人口和經濟為主體功能的城市化地區；哪些空間應該限制或禁止大規模、高強度的工業化城鎮化開發，從而形成更多的以生產農產品、保障國家農產品供給安全為主體功能的農業地區；或以生產生態產品、保障國家生態安全為主體功能的生態地區。
　　
　　要防止再犯主體功能錯位的錯誤
　　
　　區分主體功能開發，才能實現科學發展。從開發內容上，可以把我國的國土空間劃分為三類：以提供工業品和服務產品為主體功能的空間就是城市化地區，以提供農產品為主體功能的空間就是農村地區，以提供生態產品為主體功能的空間就是生態地區。優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發，是指大規模、高強度的工業化城鎮化開發，而不是一般意義上的資源開發，更不等于發展。對一些國土空間限制或禁止大規模、高強度的工業化城鎮化開發，是為了保障這些國土空間的主體功能，保持并提高這些國土空間提供農產品、提供生態產品的能力。
　　區分主體功能進行開發并不是完全摒棄其他輔助或次要功能。提供工業品和服務產品的城市化地區，也必須保留一定面積的農田和綠色生態空間；農業地區、生態地區也必須提供服務產品，也可以提供一些資源環境允許的工業品。但一定空間單元功能的主次不分，就會帶來不良后果。我國一些草原之所以退化、沙化，除了全球氣候變暖的大背景外，超載放牧也是重要原因之一。我國耕地之所以減少過多過快，一個重要原因是沒有區分農村地區的主體功能。
　　推進形成主體功能區，就是要防止再犯這類主體功能錯位的錯誤，使我們這片并不寬裕的家園的每塊空間，都能承擔它最應該承擔的主體功能，創造更大的效益，實現全國的以及每塊國土空間的人口、經濟、資源環境之間的空間均衡。
　　
　　補上生態產品短缺這條“短腿”
　　
　　生態產品也是產品，提供生態產品也是發展。認識推進形成主體功能區的必要性，必須認識生態產品。人的需求，不僅包括對農產品、工業品和服務產品的需求，也包括對清新空氣、清潔水源、愜意環境、舒適氣候等生態產品的需求。
　　提供生態產品也是發展的應有內涵。在一些地區禁止或限制大規模、高強度的工業化城鎮化開發，建設生態功能區，保障大區域的甚至全國、全球的生態系統穩定，這就是發展，就是把發展作為了第一要務，而且是真正的科學發展。
　　生態產品與農產品、工業品、服務產品的區別是，按目前的經濟理論和統計，還難以衡量其價值和價格。我們所說的建立生態環境補償機制，對生態地區的所謂“補償”，其實是政府代表全國人民購買生態地區生產的生態產品，是一種交換，而不應該是什么“補償”。
　　總體上看，我國提供農產品、工業品和服務產品的能力迅速增強，但提供生態產品、特別是提供優質生態產品的能力卻在不斷減弱。推進形成主體功能區，就是要把增強生態產品的生產能力作為經濟社會發展的重要任務之一，補上生態產品短缺這條“短腿”。
　　
　　必須再培育形成若干經濟和人口密集區
　　
　　根據資源環境承載能力、開發強度和發展潛力劃分主體功能區。不同的國土空間，自然狀況不同，適宜開發的內容不同。海拔很高、地形復雜、氣候變化異常的地區以及山地、高原、沙漠化的盆地等，不適宜大規模、高強度的工業化城鎮化開發，甚至不適宜高強度的農牧業開發。然而，這類國土空間對維護我國乃至全球的生態系統穩定性具有不可替代的作用，開發可能會帶來一些眼前的收益，但不當或過度開發對生態系統的破壞，對生產生態產品能力造成的損害，可能需要幾十年甚至幾代人的努力才能修復。這樣的空間，就要作為禁止或限制開發的生態地區。
　　平原地區、耕地，適宜進行工業化城鎮化開發，但要保障國家的農產品供給安全，必須守住18億畝的耕地，不應該都開發。所以，基本農田、耕地和其他主要提供農產品的空間，都要作為禁止或限制開發的農業地區。
　　我國一些地區的開發強度已經較高。這類開發強度已經較高、資源環境問題更加突出的城市化地區，應該實行優化開發。
　　我國未來將有15億以上的人口，我們不能像美國、日本那樣僅有三大城市圈（經濟和人口密集區），更不能像英國、法國、韓國那樣，僅有一個大的城市圈。我們必須再培育形成若干經濟和人口密集區。這既是落實西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先的區域發展總體戰略的需要，也是避免經濟和人口過于依賴少數區域，減輕其人口、資源、環境壓力的需要。這類有一定經濟基礎、資源環境承載能力較強、發展潛力較大、集聚經濟和人口條件較好的地區，應該作為未來的城市化地區，進行重點開發。
　　
　　建立分類評價、考核體系
　　
　　推進形成主體功能區，關鍵要形成利益導向機制和精細化管理制度。經濟政策是空間開發的利益導向。要建立以基本公共服務均等化為目標，適應主體功能區要求的公共財政體制，逐步增加專門用于限制開發的農村地區、生態地區的一般性轉移支付規模。要實行按領域安排與按主體功能區安排相結合的政府投資政策。要實行按主體功能區定位進行分類管理的產業政策，制定和實施適用于不同主體功能區發展定位的產業指導目錄，對不同主體功能區的投資項目實行不同的占地、耗能、耗水和排放標準。要實行差別化的土地政策，嚴格控制優化開發區域建設用地規模，適當擴大重點開發區域建設用地規模，對限制開發和禁止開發區域實行更嚴格的土地用途管制。要按照主體功能定位引導人口有序流動并定居。要根據主體功能定位和環境容量，實行分類管理的環境政策等等。
　　法律法規是空間開發的行為準則。要加快立法進程，健全有利于推進形成主體功能區的法律體系并嚴格執法。
　　規劃體系是空間開發的行為規范。要推進規劃體制改革，形成以主體功能區規劃為基礎，各類規劃定位清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系。
　　績效考核是空間開發的評價導向。要建立和完善全面落實科學發展觀，符合推進形成主體功能區要求的分類評價、分類考核的體系。（作者為國家發改委副秘書長、全國主體功能區規劃編制領導小組辦公室主任）
　　
　　延伸閱讀
　　主體功能區從構想到操作
　　自從2005年通過的“十一五”規劃建議首次提出“主體功能區”概念以來，有關這一概念的理論與操作問題受到廣泛關注。
　　2006年通過的《“十一五”規劃綱要》提出：“根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。”
　　2007年7月26日，國務院公布了《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》，這標志著主體功能區進入全面啟動階段。
　　2007年10月，黨的十七大進一步明確提出，到2020年，要基本形成主體功能區布局。（曾金勝整理）