政府間博弈背后的“經濟賬”

　　
　　主體功能區政策將引發各級政府之間發展權的激烈博弈。政策、機制如何發揮“導向效應”、“洼地效應”，也就成為推進形成主體功能區面臨的一個巨大挑戰。
　　
　　主體功能區規劃將基于國家整體國土資源優化開發利用的原則，打破現有行政管理的局限性。國家正在組織專家進行主體功能區的規劃，各省對此都高度關注。然而，由于主體功能區一旦劃定，將對各相應區域的經濟發展形成新的規制條件，直接影響相應區域的產業選擇、技術經濟范式選擇和經濟增長速度，使得主體功能區規劃和建設面臨一系列考驗。從經濟學角度對主體功能區進行分析研究，有利于主體功能區規劃和建設的順利進行。
　　
　　主體功能區政策將引發各級政府之間發展權的激烈博弈
　　
　　主體功能區政策是基于國家經濟社會可持續發展的目標，依據國家總體生態環境效益最大化原則而制定的；是在生態環境成為經濟發展的制約因素，并已經影響生活質量，尤其是影響人的身體健康的情況下，為保證經濟、社會和環境可持續發展提出來的，其基本準則是國家整體利益最大化。對于限制開發區和禁止開發區來說，是以“內部”利益損失生產“外部效益”。這就意味著主體功能區規劃將使一些地區失去利用本地資源發展經濟的權利。例如，為了保證水質和向其他地區的供水量，向城市和重點發展區域供水的大型水源地區和流域的本地用水量將被限制，污水排放的標準將會進一步提高，這必將使水源地區的經濟增長受限，失去很多發展機會。
　　從這一角度來說，主體功能區政策將引發各級政府之間發展權的激烈博弈。每個地區都希望進入重點開發行列，從而獲得發展的機會。為了使國家國土資源在整體上達到優化開發，一些地區必須放棄發展機會。這是黨的十七大報告中重新重點強調統籌中央與地方的關系、全局利益和局部利益關系的重要原因之一。在市場經濟體制下，發展機會的公平是社會公平的重要內涵之一，主體功能區規劃是對不同區域發展機會的重大調整，這一調整必須得到限制開發區和禁止開發區政府和居民的認同，才有可能使規劃得到落實。
　　
　　某些發展機會被“剝奪”的挑戰
　　
　　在市場經濟體制下，社會公平的基本內涵是機會均等。但是，主體功能規劃恰恰是規定了不同生態功能的地區要進行非均衡的經濟發展。相對于重點開發區和優化開發區而言，禁止開發區和限制開發區的某些發展機會被“剝奪”了。這就產生了“不公平”。
　　為了彌補這一缺陷，應該對這些區域的居民進行補償。因為在目前中國的基本社會制度和經濟制度體系下，尤其是在財政分灶吃飯的體制下，在對區域經濟運行施加主體功能限制之后，限制開發區與禁止開發區的資源開發受控、產業發展受限，地方的財政收入和居民發展經濟的機會都會受到制約，這使得這些地區的居民在對其他地區的經濟與環境做出貢獻的同時，因為發展機會的減少，個人收入受到影響，基于地方財政收入而形成的一部分公共服務的享受也受到影響。這與目前提倡的協調地區發展、實現基本公共服務均等化的要求背道而馳，也不符合地區利益均衡和公平發展的原則。
　　因此，推進主體功能區戰略實施面臨的一個巨大挑戰是中央政府如何向限制開發區與禁止開發區提供因某些發展機會被“剝奪”而帶來的經濟損失。建立對這兩類區域的生態環境補償和公共服務損失補償機制，以彌補為提供具有正外部性的生態產品所做出的努力和犧牲，可以在一定程度上解決主體功能區劃政策產生的社會不公平問題。
　　在生態補償和公共服務補償機制下，財政轉移支付政策就起著至關重要的作用。但是，中國人口分布的自然特性是，以生態環境功能保護為目標的限制開發區和禁止開發區人口規模龐大，經濟發展落后，僅僅靠財政轉移支付難以實現發展機會損失帶來的經濟差距，還必須輔以其他政策。例如，對限制和禁止開發區域的人口向外流動實施鼓勵和支持政策，實施對生態移民在就業方面的特殊優惠政策，加大對禁止和限制開發區域的基礎設施、社會保障等公共服務方面的投入，等等。
　　
　　
　　轉變經濟發展模式，拓寬禁止和限制開發區的生產邊界
　　
　　對于禁止和限制開發區所實施的控制政策，主要表現為對經濟總體規模的控制和對特定類型產業發展的限制。但是，通過技術創新和產業組織方式的創新，可以改變經濟發展模式和某些污染型產業的生產邊界條件，從而擴大禁止和限制發展區域的經濟發展容量。例如，在城市水源供給區域內，通過現代循環經濟模式發展經濟，實現“零排放”，就可以使這兩類區域的經濟發展容量增大。但是，發展現代循環經濟需要建立跨行業的企業網絡，需要較大的投資規模，需要綜合的技術創新體系支撐，這將超過當地投資能力和技術支撐能力。中央政府和其他發達區域應該通過財政支持和技術援助的方式，支援禁止和限制開發區域擴大生產邊界。
　　
　　中央政府與地方政府對主體功能區要承擔不同責任
　　
　　國家主體功能分區是中央政府按照國家整體可持續發展需要進行劃分的。地方政府是落實主體功能區的直接行為主體。但是，由于地方政府還具有發展地方經濟、提高地方居民生活水平和生活質量的功能