區域協調呼喚政策引導

　　
　　面對各地發展“沖動”，主體功能區彰顯了新的發展理念：推進形成主體功能區，就是要把促進區域協調發展的內涵定位于人，而不是單純地擴大欠發達地區的生產總值。
　　
　　黨的十七大強調：“加強國土規劃，按照形成主體功能區的要求，完善區域政策，調整經濟布局。”實現全面建設小康社會乃至現代化，不是所有的國土空間都要工業化和城鎮化，而是在發展經濟條件較好和適宜人居的區域形成人口和經濟密集區，大部分國土空間保持自然狀態或作為生態環境得到改善、人口密度較低的農業區。
　　
　　主體功能區彰顯新的發展理念
　　
　　從全國來看，經過改革開放30年的高速發展，東部一些地區經濟高速增長，但土地資源日趨緊張，環境容量已不很大，必須轉變經濟發展方式，走集約發展之路，提高資源特別是土地、能源利用效率，加強生態環境保護，實現經濟結構優化升級。西部多數地區資源豐富，但生態非常脆弱，應以生態保護為主。對生態環境好、資源承載能力強，經濟發展潛力大的地區，應加快基礎設施建設，加快工業化和城鎮化，促進產業集群發展，壯大經濟規模和城市規模，在產業集聚的同時，引導人口向這些區域流動。
　　在主體功能區劃分的基礎上，分別制訂不同的區域政策進行引導，各區域也應根據國家區域政策實施不同的經濟發展戰略。但僅僅從宏觀方面進行政策引導是遠遠不夠的，因為，每一個區域內部的情況千差萬別，不能一概而論。每一個區域都有生態脆弱區，如《綱要》中明確的國家級自然保護區和濕地保護區在東、中、西部都有。因此，主體功能區的劃分既要見之于宏觀，也要見之于微觀，各省市縣應根據自身的實際，按照《綱要》確定的原則進行劃分。
　　我國區域發展不協調的核心問題是不同地區的人民生活水平和享有的公共服務差距過大。推進形成主體功能區，就是要把促進區域協調發展的內涵定位于人，而不是單純地擴大欠發達地區的生產總值。應通過加大財政轉移支付力度和提高公共服務水平，實現區域協調發展。
　　
　　科學劃分主體功能區，體現國家戰略意圖
　　
　　 劃分主體功能區在理論上很簡單，但在實際中卻非常復雜。不能在地圖上劃線，需要進行調查、研究和反復論證，并確定一定的規則和標準。一個區域，被劃為重點開發地區和被劃為限制開發地區，對于居住在當地的居民來說其結果是完全不同的。通過制訂標準和規則，才能使主體功能區的劃分更科學，才能具有法律約束力，也才會使地區政府和當地居民更自覺地遵守和實施。
　　鑒于主體功能區規劃的重要性和復雜性，規劃要體現國家戰略意圖，既要明確優化開發、重點開發區域，又要根據資源環境承載能力劃定限制、禁止開發區域，各級政府應當根據主體功能區的定位合理配置公共資源，同時要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，引導市場主體的行為符合主體功能區的定位，實現又好又快發展。
　　
　　面對各地發展“沖動”，區域政策引導和生態補償機制是重要保證
　　
　　制訂和完善區域政策對于我國順利完成全面建設小康社會和實施主體功能區規劃具有非常重要的意義。
　　一是財政政策，要增加對限制開發地區和禁止開發地區用于公共服務的財政轉移支付。
　　二是投資政策，要重點支持限制開發區域、禁止開發區域公共服務設施建設和生態環境保護，支持重點開發區域基礎設施建設。
　　三是產業政策，要引導發達地區轉移占地多、消耗高的加工業和勞動密集型產業，提升產業結構層次；引導欠發達地區發展特色產業，限制不符合主體功能定位的產業擴張。
　　四是土地政策，要對優化開發地區實行更嚴格的建設用地增量控制，在保證基本農田不減少的前提下適當擴大重點開發地區建設用地供給，對限制開發地區和禁止開發地區實行嚴格的土地用途管制，嚴禁生態用地改變用途。
　　五是人口管理政策，要鼓勵在發達地區有穩定就業和住所的外來人口定居落戶，引導欠發達地區的人口逐步自愿平穩有序轉移。
　　對確定為限制開發地區和禁止開發地區要給予生態補償。各個地區都有發展的欲望和動力，也都有自己的比較優勢。國家明令某個地區限制發展或禁止發展，要給予一定的經濟補償。關于補償機制，至今尚無系統的理論探索和科學合理的標準，甚至方法體系也未建立起來，因此，應加強這一方面的探索。（作者為國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長、中國社會科學院研究員、博導）