遏制“規劃腐敗”的一劑良藥

　　
　　評述由頭
　　規劃緣何容易“出問題”
　　2008年1月1日起，《城鄉規劃法》實施，從“城市”到“城鄉”的一字之差，表明我國正在進入城鄉一體規劃時代，將對今明兩年即將啟動的“十二五”規劃產生決定性影響。
　　近年來，城市規劃成為官員腐敗的重災區。2006年曝出的“成都紅楓半島花園和錦城豪庭腐敗案”不僅使展示成都形象的窗口通道——迎賓大道縮水走樣，還造成直接經濟損失3000多萬元。在云南，胡星等三任昆明市規劃局長均因涉嫌權錢交易落馬。2006年，全國檢察機關查辦的商業賄賂案件中，發生在工程建設、土地出讓領域的案件占1/3多，城建領域成商業賄賂重災區。
　　規劃緣何容易“出問題”？在城市規劃的背后，隱藏著巨大的商業機會和利潤空間。在寸土寸金的城市，規劃紅線退一點點，規劃格局改動一些，普通群眾可能覺察不出來，但對房地產商來說卻意味著數千萬元的利潤。
　　規劃“朝令夕改”，在城市建設中，當地的領導常常通過打招呼、批條子、“特事特辦”等方式，變更城市規劃，使城市規劃服從具體的建設項目。城市規劃制定、運行中的諸多漏洞，使城市規劃“權力尋租”成為可能。于是，城市的“規劃圖”成為某些官員的“試驗田”、“拍腦袋”決策，更有甚者，成為個別官員的“升官圖”、“發財圖”。
　　正是在這樣的大背景下，人們寄厚望于《城鄉規劃法》以城鄉規劃的法治化，來遏制部分地方政府官員大造政績工程的沖動和權力尋租的欲望，規范各級領導的規劃決策，促進公眾參與城鄉規劃，以陽光下的規劃行為，使我們的城鄉規劃走上科學發展的軌道。
　　
　　毫無疑問，《城鄉規劃法》的施行，是我國在實踐科學發展觀的道路上邁出的堅實一步，對于加強城鄉規劃管理、協調城鄉空間布局、改善人居環境、促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展將會起到積極的作用，同時也發出了要進一步加強規劃管理的明確信號。然而，新法施行能否構建“規劃反腐”的制度框架，真正遏制“政績工程”、“形象工程”及不斷蔓延的“規劃腐敗”，卻是個值得認真考量的問題。
　　《城鄉規劃法》：可否真正遏制“政績工程”、“形象工程”？
　　相對于1989年12月七屆全國人大常委會通過的《城市規劃法》和1993年6月國務院發布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》來說，新的《城鄉規劃法》更加強調維護規劃的嚴肅性和穩定性，強化了法律責任，禁止任何單位和個人隨意干預和變更規劃。如“規劃制定后，要經本級人大常委會審議；規劃未經法定程序不得修改”等。即便是對鄉規劃、村莊規劃的修改，也要按照法律規定的審批程序報批。這種約束，不可謂不嚴。但是在我看來，這種限制對于“政績工程”和“形象工程”并不會起到根本的遏制作用。
　　之所以持這樣的觀點，其理由在于：《城鄉規劃法》所約束和限制的，只能是“規劃”行為的過程與形式，而不是指導具體“規劃”的思想和“規劃”所能實現的最終“結果”，它們并不直接地與“政績”和“形象”掛鉤，自然也不會產生直接對應的約束作用。換言之，以往“政績工程”和“形象工程”的存在，并非是因為沒有《城鄉規劃法》，所以，要想杜絕“一任領導，一套規劃，一批工程”的現象，就不能僅僅把希望寄托于一部法律的出臺。
　　
　　克服行政過度，從根本上解決“規劃腐敗”問題
　　
　　眾所周知，制定規劃首先要求科學性、民主性，然后還要保證實施的嚴肅性、權威性。但是按照現有體制，城鄉規劃屬于政府的事權。因此，“一任領導，一套規劃，一批工程”的現象，實際上就是政府行政行為過濫的產物。從這樣的意義上說，只有克服行政過度，才能有望從根本上解決“規劃腐敗”問題。
　　退一步說，有沒有規劃并不取決于有沒有規劃法，規劃得好與不好，更不是一部規劃法所能解決的問題。有人說“中國農村建設歷來沒有規劃”，這不符合事實。至少早在五百多年前的明朝，就有著名“規劃師”何可達先生為皖南山區的宏村做過出色的規劃，這套規劃從探索到實施，前后經歷達十年之久。時至今日，宏村秀色依舊，風景欣然，成為多少人向往羨慕的古村落的典型，自然也是鄉村規劃的楷模。也許可以這樣說，新頒布的《城鄉規劃法》中所要求的規劃目標，在宏村都有確切的答案和明白的體現。
　　宏村的規劃實踐同時告訴我們，任何規劃都是人文傳統和文化積淀的表現形式。西遞宏村的時代沒有城鄉規劃法，卻并沒有妨礙實施自然村規劃。而在二戰時期，作為軸心國重要成員的意大利和日本，也都制定有雄心勃勃的城市發展規劃。近些年來在我們的經濟生活中所出現的規劃缺失和混亂，其實只是作為社會管理者的某些領導缺少知識、缺乏文化但卻不乏貪欲和揮霍欲望的表現。仔細考究大量“建設性破壞”的產生過程，似乎都有著“合法”的規劃依據。例如著名風景區黃山山頂的水庫、漢江襄樊一段使用光滑如鏡的大理石修造的沿江堤壩，還有二十幾座同樣光亮的牌樓，哪一件不是“規劃”的產物？
　　
　　規劃方面亟待解決的具體問題
　　
　　《城鄉規劃法》的頒布實施，說明“城鄉建設，規劃先行”正在成為全社會的共識。在強調“規劃”重要性的同時，必須深入細化地考慮在規劃方面亟待解決的具體問題，這些問題突出表現在：
　　在規劃概念方面，很多地方的領導囿于相關知識的局限，還沒有真正理解現代意義上的規劃概念，而僅僅從自己所想象和理解的“規劃”出發，把本應全盤考慮、綜合協調的規劃活動變成了拆拆建建的簡單建筑行為。由于缺乏科學指導，大拆廣建不僅勞民傷財，同時更造成對一些歷史文化傳統遺址的“建設性破壞”?！耙云浠杌?，使人昭昭”。
　　在規劃水平方面，也存在問題。規劃水平的低下，不僅反映出相關規劃人才的缺乏，更暴露出各級領導干部在思想修養、文化水平以及規劃知識方面的差距。在這種局面下，工作在城鄉基層第一線的干部從職責出發，以非專業的水平而領導“規劃”實務，雖有不足，亦是無奈。從這個角度說，倒是我們的專業機構和專業規劃人才，應該在為全社會普及規劃知識方面補上一課，以自己的專業所長，使全社會所關注的規劃質量得以提高。
　　最后，是關于規劃能力的問題。這里所說的規劃能力，事實上包括有兩個側面的內容。一是知識，二是財力。尤其值得指出的是，未來社會所需要的規劃應該具有更加廣闊的視角：不僅包括物質的“基礎設施”建設，考慮自然與生態環境的和諧共存，還應涵蓋經濟社會環境的協調發展，論及社會生活與經濟前景的展望和預期。中國的社會科學工作者對此應該有所作為。換句話說，規劃活動需要規劃目標所在地原住居民的關心、介入和城鄉社會公眾的廣泛參與，共同落實好《城鄉規劃法》。
　　對于以往建設中存在的某些弊端來說，新頒布的《城鄉規劃法》無疑是一劑良藥，可以解決許多問題，帶來更新的氣象，但是常識告訴我們，即使是最好的藥，也不可能包治百病。更需要冷靜地思考如何運用法律的武器，遏制腐敗官員的“尋租欲望”，規范各級領導的規劃決策，促進公眾參與城鄉規劃，鼓勵媒體輿論監督政府行為，使我們的城鄉規劃更科學，更合理，更穩定，更持久，更符合中華古老文明的傳統，以陽光下的規劃行為，造福于當代人和后代子孫。（作者系中國社會科學院研究員、中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所綜合研究室主任、環境與發展研究中心副秘書長）