關于鐵路運輸企業國有資產監管的難點問題及原因分析

　　[摘要]本文首先從法人財產權的不完整、自營資產流失嚴重、非自營資產投資效益低和資產運營存在矛盾四個方面探討了鐵路運輸企業國有資產監管中存在的難點問題，然后從經營管理體制和投資體制不合理、鐵路運輸企業的快速發展、國有資產管理方式不完善和國有資產的監督約束機制不健全四個方面分析了問題產生的原因。
　　[關鍵詞]鐵路運輸企業；國有資產；監管
　　[中圖分類號]F513.2　[文獻標識碼]A　[文章編號]1005-6432(2008)49-0132-04
　　
　　資產作為企業最重要的資源，是企業賴以生存和發展的基礎，其管理在企業經營中占有舉足輕重的地位。鐵路運輸企業是特大型國有企業，資產龐大，國有資本金數額巨大，在我國國民經濟中起著舉足輕重的作用，鐵路產業自身的不斷發展對國民經濟其他產業的發展有著積極的促進作用。而目前鐵路運輸企業國有資產的大量流失，已經成為影響鐵路經濟發展的一大隱患。那么在鐵路運輸企業國有資產監管中究竟存在什么難點問題?而造成這些問題的原因又是什么?這就成為了我們亟須探討和解決的問題。
　　
　　1　鐵路運輸企業國有資產監管中存在的難點問題
　　
　　1.1　企業法人財產權問題
　　鐵路局現實擁有的法人財產權是由上級主管部門授予的，其權能的大小、多少在很大的程度上都必然體現出資人的意愿，由出資人預設和規定。在目前鐵路局尚不具備完全獨立地支配財產的能力，且外部市場條件又不成熟的情況下，出于維護國有資產安全、確保全路運輸集中統一、保障鐵路的公益性等多因素考慮，出資人代表不得不對運輸企業法人的各種權能加以限制和裁減，與鐵路局共同行使資產的支配權，從而使鐵路局的法人財產權無論在名義上或是在實際上都具有明顯的缺損。在殘缺不全的法人財產權狀態下，有限責任制度無從建立，鐵路局面向市場自主經營受到阻滯，難以對自己的經營效果及國有資產的保值增值承擔起完全的責任。
　　
　　1.2　自營性資產流失嚴重
　　鐵路運輸企業有較強的壟斷性，市場意識不強。在經營上，普遍存在著國有資產監管不嚴的問題，自營性資產流失的途徑和主要表現形式有以下幾種。
　　1.2.1　流動資產的流失
　?、僭谫Y金管理上，資金調動、使用缺乏制約機制，沒有建立資產損失責任追究制度，形成了一些難以收回的擔保資金等，給企業帶來巨額的資金損失。還有一些單位存在挪用公款、公款私借、公款私存、拖欠公款、通過化大公為小公、無原則提高領導職工的工資和福利、報賬完全由領導個人主觀意志決定、甚至有“要花錢、找發票”的現象等。②挪用、擠占鐵路建設基金的現象仍然存在。③“三角債”仍困擾著鐵路局，由于對資信調查不夠或根本不調查研究、應收賬款催收不及時，產生大量的不良應收賬款、其他應收款、暫付款項及其他不良債權性往來。④存貨管理中缺乏應有的管理和內部控制制度。進貨無驗收、保管無責任、銷售無憑據、轉賬無依據、核算無規程，導致存貨被盜、毀損、浪費。
　　1.2.2　固定資產的流失
　　①在清資核資、股份改造、籌建合資企業，以及承包、聯營等過程中，對國有資產低估或不評估，甚至隨意處置，低價變賣企業設備等，使國有資產降低其應有的價值。②利用國有資產興辦路內集體企業或路內第三產業，使國有資產因轉移而流失。③一些單位在國有資產購建使用后故意不入賬或部分入賬，形成賬外固定資產而造成國有資產流失。④由于企業管理不善，負責固定資產驗收、使用維護的技術部門和負責固定資產建賬、日常核算的財務部門管理環節不能有效銜接，造成固定資產賬、卡、物不符。
　　1.2.3　無形資產流失
　　在改制和對輔業的剝離過程中，存在著對企業的商譽、商標權、專利技術和土地使用權等。
　　1.2.4　收益的流失
　?、俳洜I管理不善，造成虧損掛賬或潛虧。②有些鐵路運輸企業不按規定確認收入，不計、少計、跨期的確認收入，推遲入賬。③不按規定計列成本費用，包括支出掛賬，沒有計劃的支出，超支的部分掛在賬上；再有就是少計支出，擠列支出，虛列支出，跨期確認支出。
　　
　　1.3　非自營性資產投資效益不高
　　鐵路運輸企業的非自營性資產即對外投資。隨著鐵路運輸企業的發展，對外投資的比重在提高，主要投資于鐵路多元經營企業和合資鐵路有限責任公司等。
　　1.3.1　投資回報率低于資金成本
　　有些鐵路局的投資回報率很低，低于同期銀行存款利率。從財務管理的角度看，即資金的投資回報率低于資金成本，考慮貨幣時間價值后實際上是沒有任何收益。
　　1.3.2　投資損失嚴重，合資鐵路和多經企業創收能力不強
　　由于在一些投資上缺乏科學論證和準確的市場預測，導致投資項目失敗或者重復建設等，造成巨額資金沉淀。國有資產毀損或貶值。一些單位以委托理財、國債回購等形式，將資金投向資本市場，但因不能順應國家政策和資本市場的變化或經營不慎而導致國有資產大量流失。
　　1.3.3　多經擠占主業的利潤
　　近幾年來，鐵路各個站段主輔資產劃分不清，許多政策、法規還不健全配套，多元占用主業資產的情況嚴重。鐵路多元企業大多依附主業，并從事為主業提供服務的行業，約70％以上的收入來自主業。雖然賬面上產權清楚但使用權利卻得不到切實有效的保護，許多站段對多元企業占用自己的資產視而不見。如：主業將有能力自產的零件設備以高于市場的價格通過多元購買；主業將自己可以維修的大中修項目發給沒有資質的多經等。
　　
　　1.4　資產運營存在矛盾
　　目前路局資產運營效率不高、存在著矛盾，突出問題主要有以下兩個方面。
　　(1)資金短缺與資產閑置并存。一方面鐵路局流動比率低，運營資金短缺，資金嚴重缺口。但另一方面，設備重復配置，生產布局不合理，大量資產閑置。
　　(2)運營資金不足，一方面依賴銀行短期貸款解決，還債壓力越來越大；但另一方面，存量資產難以流動，沉淀資產難以重新整合。
　　
　　2　原因分析
　　
　　2.1　經營管理體制和投資體制不合理
　　鐵路現行的經營管理體制和投資體制從某種程度上說已嚴重制約了鐵路的改革與發展。因為在現有體制下，政府出資仍然是鐵路運輸企業資產的唯一來源，出資主體的唯一性以及由此而形成的所有權結構一元化的產權狀況，使得政企分開在質態上與現代企業制度意義上的政企分開迥然相異。鐵路運輸企業的市場主體地位遠不能到位，企業的積極主動性難以充分發揮，所有鐵路局時時刻刻都在看著鐵道部的指揮棒行事，容易形成典型的“鞭打快?！睓C制，因此在申報工作量時希望越少越好，但在申請花資金時卻希望越多越好，誰也不愿意真正闖進市場去開源節流。這種與市場經濟不相適應的體制，造成了鐵路局缺乏追求獨立經濟利益、國有資產保值增值的條件和動力。
　　
　　2.2　鐵路運輸企業的快速發展
　　(1)隨著科學技術的迅猛發展，鐵路運輸企業的技術裝備水平快速提高，鐵路的運能運力得以增強，但同時也給資產管理工作帶來了沖擊。①技術更新速度加快，造成部分固定資產的有效使用期縮短，但由于單位難以或不愿意負擔與之相關的清理損失，造成資產質量下降，利潤虛增。⑦鐵路大范圍提速和電氣化改造涉及資產的價值大、種類多，有相當數量的資產在提速改造過程中被拆除，導致資產賬實不符，資產大量損失。③固定資產設備更新周期縮短，造成與之相關的維修用材料物資等存貨提前報廢，裝備技術標準要求的提高，造成部分材料物資無法使用。
　　(2)鐵路跨越式發展給資產管理工作也帶來了很大影--響：①由于生產布局的調整形成大量的閑置資產；②對既有線路的改造和技術裝備的提高，造成大量拆除和報廢資產；③主輔分離時，必須考慮哪些資產應當劃歸輔業，如何重組資產才能既保證主業的利益又有利于多經企業的可持續發展；④超常規籌集資金和使用資金，使得財務風險進一步加大，資產的管理難度進一步加大。
　　
　　2.3　國有資產管理方式不完善
　　(1)各部門資產管理工作脫節。一是財務部門對資產的管理主要限于價值管理和資金籌集，對資產的配置、調控、更新、大修以及報廢處置等，仍由計劃和專業管理部門控制，財務部門未能實時參與其決策過程，由于各部門都在自己的業務范圍內管理資產，相互之間資產管理信息溝通不及時，造成了企業內部資產管理脫節的現象。資產使用部門發生資產數量變動時不及時通知財務部門，技術管理部門在資產狀態有變化時也不及時通報財務部門，使得資產賬面價值與資產實際價值有差異，造成賬卡不符、賬實不符；管項目的部門只負責投資和項目，不夠重視投入產出效益，甚至連項目是否交付使用都不能負責到底，形成數額較大的未及時組固資產。二是實物資產的管理和使用一般僅為資產占用單位，即便是同一系統各單位之間也難以做到設備共享，而各專業管理部門往往僅從各自所管業務范圍內考慮資產的配置、使用、更新及大修，并常常以安全為由，盡可能地占用企業有限的經濟資源，很少能夠按系統、分地區配置資產，使得資產的使用效率較低，大量資產閑置沒人管，只要東西在，沒丟就行。
　　(2)運輸成本管理方式有待改進。由于鐵路運輸企業目前是收支兩條線管理，每年的運輸成本是由鐵道部成本預算確定的，如果成本預算不合理，就會產生一系列問題：一方面，若成本預算太緊，路局一旦突破預算，就破罐破摔，故意增加預算支出，最后由鐵道部買單；另一方面，若成本預算太松，路局就會隨意開支，擠占成本，由運輸成本來補貼基建預算缺口。這些問題最終造成資產價值不實、效益不實、運輸成本不實。
　　(3)資產大修費用管理方式不健全。資產的大修費用雖然是運輸成本的有機組成部分，但其管理方式相對獨立。①用大修費用購置的機車車輛固資配件，是否應納入賬內管理，給資產管理帶來困難，給成本調控帶來空間。②固定資產大修后，尤其是通信信號等電務電子類設備，性質和價值大多發生質的變化，而按目前大修管理方式和規程，設備大修后不做財務調整，不但資產的價值不實，而且造成固定資產的登記卡片內容與實物資產相差甚遠，形成賬實不符。③大修過程中拆除資產的管理游離于財務管理之外，特別是線路大修過程中拆除的線路上部材料，由于數量大、價值高，而按目前管理方式，極易出現漏洞和其他隱患。
　　
　　2.4　國有資產的監督約束機制不健全
　　2.4.1　資產監督機制不健全
　　(1)自營資產的監管方式滯后、手段落后
　　對國有資產監管主要是通過國有資產監管報告來反映，以事后監督為主，對資產運營的日常管理和監控尚未真正落到實處，國有資產監管缺乏規范性、時效性，監管力度較弱。很多單位未能按照會計制度和內部控制制度的要求，每年對資產至少盤點一次，許多問題不能通過資產盤點方式及時發現和解決，造成問題越積越多，由量變到質變，最終難以處理。而且由于監管手段落后等因素，造成上下級之間監管信息嚴重不對稱，容易流于形式。雖然鐵路財務主管屬于獨立委派制，但受各種因素影響，真正獨立的效果并不明顯。
　　(2)非自營資產的監管責任沒有真正落實
　　一方面，運營多經不分。路局人員多，包袱重。多年來，為了精干主業，安置富余人員，上至鐵路局，下至基層站段都興辦相當數量的多經企業，這些多經企業多數是依附于運輸主業而生存。而且路局與多經企業之間產權不清、人員交叉、會計核算不規范等問題十分突出，使運輸主業的經濟利益受到嚴重侵害，并造成大量的國有資產流失。路局監管不到位，沒有按市場經濟的要求來調整、配置資源，實現資源的優化配置。
　　另一方面，出資人不到位，合資鐵路競爭力差。路局作為合資鐵路的投資主體對其資產經營和監管的責任沒有真正落實。即使授權委托了產權代表，但由于出資來源是國家投資，不是法人出資，產權代表實際只承擔托付性責任。在合資鐵路的運作過程中，國鐵出資人(鐵路局)的行為更多地異化為各個部門從各個方面對合資鐵路進行行政性的“管理”，對資產運行的監管機制無法有效建立，很容易產生“內部人控制問題”。由于運輸市場對于合資鐵路的進入許可或者進入以后的規范管理都存在很大的隨意性和歧視性，而且合資鐵路的規模相對小且分散，無法與國鐵平等競爭，造成合資鐵路在市場競爭中的經營主體地位及經營業績的評價等方面基本沒有自主性，特別隨著市場競爭日益激烈，合資鐵路在運價等方面的政策效應逐步下降，經營發展空間受到很大限制。
　　2.4.2　企業領導人員考核約束機制不完善
　　現行單位領導人員采取與行政干部一樣的由行政任命，并且考核中少有與資產安全、質量及運用效率掛鉤的指標，也是導致國有資產無人負責的重要根源。現在的考核指標體系中，在生產方面主要是安全，在經營業績方面，不管形式怎樣，實質是利潤，單位領導不對資產的配置和安全承擔責任。另外，單一的利潤指標和主要經營者變動速度過快，容易產生短期經營行為，如以降低資產質量換取利潤。由于路局對所屬單位進行考核時沒有與資產管理質量和效率掛鉤，因而缺乏適當的激勵和約束所屬單位管好和用好資產的措施和手段。
　　2.4.3　有法不依、執法不嚴的現象嚴重
　　目前鐵道部制定了《鐵路國有企業資產經營責任制暫行辦法》和《國有資本監管辦法》，但在執行方面難度較大，有法不依現象十分嚴重。不少人打出改革的幌子，違反有關產權界定、產權轉讓法規，私分或化大公為小公，變相把國有資產半賣半送給自己的親朋好友，這些人多數都知道國家有關規定，但就是視而不見，謀取私利。部分領導對出現的這些行為或是不知情或是不嚴格把關，放任不管。執法不嚴就是對違法、亂紀現象大事化小、小事化了，對嚴重侵害國家利益、員工利益的行為只象征性作一些不痛不癢的處理，難于起到懲戒作用。對于員工反映的總是不認真徹底清查、處理，借口企業改革矛盾難免，不聞不問。這樣就嚴重助長了侵蝕國家資產的不法行為。
　　因此，鐵路運輸企業要加強國有資產監管，必須做到以下幾點。一是在建議國家完善鐵路運輸企業投資管理體制、真正實現政企分開的同時，必須要提高自身的市場競爭意識，加快企業市場化的步伐，二是從完善國有資產的管理方式，建立有效的國有資產監督機制、強化國有資產的考核三個方面，來加強自營資產的監管考核，提高資產運營效率；三是從理順主輔關系、履行投資監管職能和理順產權關系、營銷聯運、提高合資鐵路競爭力兩個方面，來提高非自營資產的投資效益；四是實現國有資產管理信息化，以優化國有資產管理手段，實現國有資產實時的過程控制；五是通過市場優化配置資源、加強改革后的資產管理、調整固定資產折舊政策，組織做好改革后資產管理工