外資并購引致產業安全風險的途徑及防范對策

　　近年來，外資在華并購速度不斷加快，并購規模不斷加大，并且大都提出必須絕對控股、必須是行業龍頭企業、預期收益率必須超過15％等苛刻條件，出現整體并購、聯合行動、全行業通吃等新動向，外資并購引致的產業安全風險不容忽視。研究外資并購引致產業安全風險的途徑、原因及防范對策，對于合理利用外資、維護我國產業安全乃至國家安全，具有重大的現實意義。
　　
　　一、外資并購引致產業安全風險的途徑
　　
　　(一)打壓國內企業，擠占民族企業發展空間
　　實力雄厚的跨國公司收購我國企業后，大多既不輸入先進技術，也不進行大規模投資，而是設法將我國企業原有的核心技術和品牌控制在手中，并采用以下方式，打壓我國企業的發展：一是終止企業運營；二是把并購企業轉變成跨國公司的一個加工廠，成為其全球生產鏈上的一環。同時，利用自身巨大的品牌優勢、雄厚的資本實力、先進的技術和管理水平，對我同其他企業展開攻勢，擠占民族企業發展空間。
　　
　　(二)控制知名品牌，消滅行業競爭對手
　　與知名品牌相聯的往往是成熟的銷售網絡、可觀的市場份額、忠誠的顧客群體和良好的社會形象，控制知名品牌可以達到控制市場份額和增強競爭主動權的目的。外資并購我國知名企業，一般不愿意出較多資金買斷其所有權，而是以較少資金買斷其使用權，之后，采用兩種方式使我國的知名品牌在市場上消失：一是對國產品牌進行“冷藏”或封存；二是利用我同知名品牌嫁接國外知名品牌。外資采用并購方式將中方品牌招致麾下，可以輕而易舉地“收服”在中國的競爭對手。失去知名品牌不僅僅是失去了一個企業，多數情況下還意味著失去市場空間，失去產業發展的良好時機，甚至永久地失去了一個產：業。如果大量國內知名品牌和知名企業從市場上銷聲匿跡，將削弱我國產業發展根基，可能引致產業安全風險。
　　
　　(三)控制關鍵技術，占據產業發展制高點
　　外資并購我國企業后，主要通過兩種方式摧毀企業的技術研發能力。一是獲得被并購企業的關鍵技術，錦西化機在被西門子并購中，西門子輕易拿走了該廠的透平機械核心技術。二是限制被并購企業的研發活動，外資控股并購我國企業后，大都取消企業原有的研發機構，減少研發費用，限制研發活動。以2006年為例，我國內資企業平均研發費用占主營業務收入的0.55％，“三資企業”平均研發費用占主營業務收入的0.45％，其中中外合資經營企業為0.50％，外商獨資經營企業僅為0.35％。無論是獲取被并購企業的核心技術，還是限制其研發活動，都可能使我國企業喪失自主研發能力，其結果是國家自主創新的基礎和路徑被破壞，我國將被鎖定在國際產業分工格局的不利位置，影響產業的國際競爭力，可能引致產業安全風險。
　　
　　(四)控制市場，取得行業壟斷地位
　　外資控股并購最大的負面效應在于控制我國市場，取得行業壟斷地位。近年來隨著外資進入速度加快，我國局部領域已經形成了外資相對或絕對壟斷的趨勢，如按銷售收入計算，2006年外資在通信設備計算機及其他電子設備制造業、儀器儀表及文化辦公用機械制造業、文教體育用品制造業、家具制造業、皮革毛皮羽毛(絨)及其制品業等5個行業中所占比重均已超過50％。外資在某些領域形成壟斷局面后，不僅制定壟斷價格和瓜分市場策略，破壞市場秩序，損害消費者利益，而且壓制民族企業技術進步，制約國內幼稚產業發展，可能引致產業安全風險。
　　
　　(五)破壞產業生態系統，削弱國家對產業發展的規劃和控制能力
　　一個國家的產業生態系統是經過長期演變逐步形成的。我國現有的產業和行業布局，起源于計劃經濟時代，經過近30年的市場化進程，產業與產業之間，行業與行業之間，逐漸形成丁共生相融的產業生態系統，企業之間的橫向交流(包括人才、信息、技術知識，甚至模仿和約定俗成的行規等)以及與上下游產業的縱向關聯，都使產業本身在特定的技術軌道、成本結構、供銷網絡和顧客群體之間穩定運行。產業生態系統協調運行需要較長的演變過程，如果大量外商并購眾多重點行業的龍頭企業，產業生態系統遭受嚴重破壞，將威脅同行業和相關行業的企業的生存。如果我國的產業體系被不同的跨國公司根據各自需要分別整合，產業生態系統遭受破壞，民族產業失去自主發展的能力和機會，國家對產業發展的規劃能力和控制能力被削弱，則可能引致產業安全風險。
　　
　　二、外資并購引致產業安全風險的原因
　　
　　(一)對內外資實行不平等待遇
　　我國利用外資的一些做法違背了國民待遇原則，外資企業除了享有土地使用權優惠外，還在稅收、準入領域和并購條件等方面享有政策優惠。就稅收優惠而言，在兩稅合一前，外資企業不僅享有稅收優惠，而且不少經濟開發區還打著招商引資的旗號，實行名目繁多的其他優惠政策，早已超出了國家規定的范圍。就準入領域而言，由于政策引導的結果，有些允許外資企業進入的領域，國內民營企業卻不能進入，造成內外資進入領域不平等。就并購條件而言，外資并購國有企業吋，一些地方政府往往把企業負擔留下來內政府承擔，民營企業并購時則自行承擔；此外，一些地方政府沒有規定外資必須承擔社會保障責任，卻規定民營企業收購國有企業必須承擔社會保障責任，使外商能夠以低成本、高丁：資的優勢在與我國企業競爭中取勝。
　　
　　(二)地方政府缺乏國家利益和安全防范意識
　　近10多年來，各地政府制定頒發了各具特色的《外商投資產業指導目錄》，將本地具有比較優勢的產業、具有壟斷資源和規模經濟的大型國有企業，列為地方政府招商引資的重點。在招商引資過程中，地方政府除了在土地、稅收優惠政策方面競相攀比外，甚至動用行政手段為外資收購敞開大門。甚至越俎代庖代替企業直接與跨國公司進行商務談判。如果地方政府無原則、無節制地給予外資超國民待遇，就無法維護國家產業安全。
　　
　　(三)開放領域過寬，開放邊界不清
　　許多發達國家和發展中國家都將金融保險、能源原材料、重大裝備制造業等領域視為外資投資禁區，這些領域則恰恰成為當前外資進入我同的熱點領域。我國不僅準許外資進入這些領域，而日，對這些領域加入WTO的承諾條款要比許多國家寬松，進入限制少，進入壁壘小。
　　開放邊界不清則表現在政策規定的開放領域在具體實施中缺乏操作性。2006年9月8日出臺的《關于外國投資者并購境內企業的規定》盡管要求“外國投資者并購境內企業并取得實際控制權，涉及重點行業、存在影響或可能影響國家經濟安全因素或導致擁有馳名商標或中華老字號的境內企業實際控制權轉移的，當事人應就此向商務部進行申報”，但由于對重點行業、國家經濟安全、馳名商標、中華老字號等沒有給出明確的標準和定義，存在很多模糊地帶，在實際操作中主要由部門內部掌握，缺乏統二、透明、公開、可操作的產業開放邊界。
　　
　　(四)地方和部門利益訴求與國余利益出現沖突
　　由于中央政府和地方政府、不同政府部門之間在利用外資中追求的目標不同，地方和部門利益訴求與同家利益存在沖突，一些政府部門和機構為了大規模引進外資，爭相出臺優惠政策，迎合外商的要求，放棄必要的監管和引導，忽視本國企業的利益和訴求，對產業安全和國家利益造成一定損害。
　　
　　(五)缺乏自主知識產權和核心技術
　　在開放條件下，維護國家的產業安全，最根本的是要不斷提高自主創新能力。我國在自主創新方面存在很多不足，集中表現在缺乏自主知識產權和核心技術。據世界知識產權組織公布的數字，2005年，美國申請國際專利45111宗，日本25145宗，德國15870宗，韓國4747宗，中國僅2425宗，在世界排名第10，與我國經濟總量和出口規模在全球的地位極不相稱。
　　
　　三、防范外資并購引致產業安全風險的對策
　　
　　(一)調整利用外資戰略，提高利用外資的質量
　　有選擇性地利用外資。目前，我國資金出現流動性過剩，利用外資戰略也應由過去追求利用外資數量調整到提高利用外資質量的方向上來，通過有選擇性地利用外資，促進產業持續、健康發展。
　　改變“以市場換技術”的引資戰略。尤其是對于重大裝備制造業和高新技術產業，應鼓勵國內企業通過聯合研發、合作生產作方式，在利用外資時注重引進、消化、吸收國外先進技術，避免在技術上受制于人。
　　引導外資并購向國別、股權分散化的方向發展。在關鍵性領域利用外資或被外資并購時，應當處理好引進單個國家外資與多個國家外資之間的關系，盡可能分散引資的國別和股權。避免關鍵產業的控制力受到投資方母國政府的干預威脅。
　　
　　(二)明確并購領域，厘清并購邊界
　　1　明確禁止外資并購的產業和企業
　　在WTO框架允許范圍內，規范甚至限制電信電力、石油石化、能源資源、交通運輸、金融保險等關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的外資并購活動；按照國家有關外商投資方向的規定，限制甚至禁止外資并購關系國家安全的航空航天、國防科技、軍工等行業。依據技術水平、市場占有率、資產規模、銷售收入等指標，列出禁止外商投資和并購的戰略性產業的重點企業的名單。
　　2　把好外資進入戰略性產業的準入關
　　充分利用符合WTO規則的幼稚產業保護政策，對外資進入交通通信、能源資源、重大裝備制造、石油石化、金融保險等戰略性產業實行股權比例控制和準入限制，確保國家對這些產業的控制權和主導權。
　　3　阻止控制性并購行為
　　補充現有政策法規，盡快出臺并完善外資并購的產業目錄和法律法規，制定對外資控制性并購的制裁措施，阻止外資尤其是跨國公司的控制性并購行為。
　　4　建立關鍵產業的產業安全評估和預警體系
　　依據產業安全評估和預警體系，及時評估外資并購對關鍵產業可能造成的隱患，并根據評估情況，適時修訂相關法律法規。
　　
　　(三)創造國內企業成長的平等機會，提高國內產業和企業的競爭力
　　一是取消外資的一切超國民待遇。在實現內外資企業所得稅接軌的基礎上，盡快取消其他外資優惠政策，取消外資享有的一切超國民待遇，為內外資企業創造公平競爭的環境。
　　二是國有經濟退出中實行先內資后外資。在國有企業退出的領域，按照“同等條件，國內優先”的原則，優先考慮實力較強和發展前景良好的國內民營投資者進入，為內資企業創造公平競爭的環境，逐步發展壯大一批有競爭力的內資企業。
　　三是加快推進自主創新。支持國內企業加快對能夠提升國內產業整體發展水平、對產業可持續發展具有支撐作用的核心技術、關鍵技術進行自主研發和產業化，通過自主創新提高國內企業應對外資并購的安全系數和生存空間。
　　四是大力扶持國內大型企業集團發展。有計劃、有重點地扶持一批掌握先進技術和具有生產規模的大型企業集團，形成能與來華跨國公司相抗衡的力量，是維護產業安全的有效手段。
　　
　　(四)建立外資并購國家審查制度，有效監管外資并購
　　建議參照一些國家成立外國投資管理委員會的做法，結合2007年8月30日頒布的《中華人民共和國反壟斷法》關于“對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規定進行經營者集中審查外，還應當按照國家有關規定進行國家安全審查”的規定，建立由國家發展改革委、商務部、財政部、國家外匯管理局、國家工商總局、國務院國資委等有關部門共同參與的外資并購國家級審查制度，聯合審查金融、能源、裝備制造業等關系國民經濟命脈的關鍵行業和重要領域的外資并購項目，對外資并購進行有效的管理和控制。
　　
　　(作者單位：國家發展改革委經濟體制與管理研究所)
　　
　　(本欄目策劃、編輯：蘇小